王瑶 李俊成 郑联盛 | 优化现代金融监管 有效防范金融风险（上）
■ 王 瑶 中国社会科学院金融研究所博士后
■ 李俊成 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室、副研究员
■ 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、研究员、博士生导师
2023年10月30-31日中央金融工作会议首度召开，党中央提出坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国的战略目标。这为推动金融事业高质量发展提供了根本遵循和行动指南。在复杂形势下，清晰认识我国金融发展的整体状况，全面梳理我国金融体系的风险因素与安全隐患，充分认识我国金融监管体系中值得进一步优化的领域，是强化金融监管，有效防范风险，提升金融韧性，确保金融稳定与安全的基本前提。未来，要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，保障金融功能有效发挥，助力中国式现代化。
一、现代金融监管的内涵
党的十八大以来，我国金融监管能力稳步提升，金融监管水平不断提高，金融监管的透明度和法治化建设进一步推进，逐渐形成了愈加成熟的现代金融监管体系。党的二十大报告指出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。中央金融工作会议更是强调，要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。我国需要构建一个与中国式现代化需求相匹配的现代金融监管体系。一般地，现代金融监管包括宏观审慎管理、微观审慎监管、保护消费权益、打击金融犯罪、维护市场稳定、处置问题机构等方面。
2023年3月以来，党中央国务院机构改革对包括金融管理部门在内的多个机构进行改革优化和职能调整，2023年10月末又召开首次中央金融工作会议，要求全面加强金融监管。现代金融监管的内涵得到进一步深化。结合我国金融稳定和发展机制建设的要求，加强和完善现代金融监管是一个长期系统工程，有很多任务需要完成，当前，笔者认为要注重强调以下四个方面。
（一）确保金融稳定
金融监管最重要的功能是守住不发生系统性金融风险的底线，守住全局性金融安全的红线，在公正、统一、规范的金融监管体制下，维护三个方面的金融稳定，分别为金融市场的平稳运行、金融机构的稳健运营以及金融交易的顺利进行。现代金融监管的核心之一就是要确保金融稳定，防范化解重大金融风险，保障金融安全，维护好金融机构市场、金融机构和金融交易的有效和稳定运行。为了确保金融稳定，在宏观层面需要强化宏观审慎管理，着重对顺周期效应和系统重要性等进行有效应对，强化系统重要性金融机构的监管要求，弱化不同类型金融机构的内在复杂性，确保系统稳定；在微观层面需要加强微观审慎监管，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，提升监管有效性。更为重要的是，在我国新的金融管理框架中，宏观审慎和微观监管分属不同的部门，宏观审慎管理与微观审慎监管要更加注重统筹协调、有效融为一体，共同确保金融稳定。
（三）非正规金融监管
（四）统筹发展与安全
近期，面临内外复杂形势下，我国强调统筹发展和安全。习近平总书记强调，维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。牢固树立安全发展理念，牢牢守住安全发展底线，把安全发展贯穿国家发展各领域全过程，是金融发展的应用之义和必然要求，是必须长期坚持的工作。中央金融工作会议强调，要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全。改革开放以来，我国金融发展经历过多次重大风险考验，之所以没有发生全面的金融危机，一个重要原因就是，我们坚持预防为先、防患未然，从最坏处着眼，做最充分准备，争取最好的结果，把金融风险和安全隐患消灭在萌芽状态和早期阶段。不过，在金融系统全面贯彻安全发展理念的过程中，个别主体出现过度强调泛化安全隐患的情形，甚至将一般金融风险泛化为金融安全，这使得金融发展的职能被弱化。
统筹发展和安全，是要以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，要实现高质量发展和高水平安全的良性互动，金融监管职能和金融发展职能也要相互统筹。不发展是最大的不安全。现代金融监管的任务之一是金融发展更加稳健、金融创新更具活力、金融服务更有质效，能更好地服务高质量发展。金融系统本身就是管理和处置风险的部门，金融经济风险无法完全消除，金融发展与金融监管是一个动态平衡和相互交织的过程。好的金融监管是一个发展友好型的政策体系，希望通过高质量发展来解决问题、缓释风险、提升能赋。发展是执政兴国的第一要务，金融需要继续发挥要素功能、中介功能和市场功能。我国现代金融监管必定是要能够促进金融进一步脱虚向实，更好促进金融体系稳健发展和金融功能高效发挥，实实在在为现代产业、科技创新、转型与绿色发展和共同富裕等提供高质量服务。即在强调安全发展，强调金融监管的过程中，要兼顾金融高质量发展，相互统筹、良性互动。
二、我国金融监管改革的探索与成效
（一）中国金融监管体系的演变与改革
第二阶段，1992年至2003年的“一行两会”格局时期。证监会和保监会分别于1992年、1998年相继成立，分别负责对证券业、保险业的监管，“一行两会”格局形成，金融监管体系由统一走向分立。
第三阶段，2003年至2017年的“一行三会”格局时期。2003年中国银行业监督管理委员会设立，中国人民银行的职责被调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。金融机构监管权主要集中在中央政府，由“一行三会”负责，地方政府设立金融办，以“协助”的身份参与金融业的监管。
第四阶段，2017年至今的调整优化时期。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会获批设立，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。2018年，原中国银监会和原中国保监会合并重组为中国银保监会，而宏观审慎政策职责划入人民银行，形成了“一委一行两会”的金融监管架构。新设立的国务院金融稳定发展委员会主要负责综合监管协调。在中央地方监管协调方面，地方金融监管局通过国务院或银保监会等部门的委托授权，对地方小贷公司、融担公司、融资租赁公司等七类金融机构和辖内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所（即所谓“7+4”类机构）实施监管。2023年3月，党中央国务院机构改革进一步优化金融监管架构，设立中央金融委员会强化党中央对金融工作的集中统一领导，设立中央金融工委加强金融系统党建的领导，同时金融管理部门进行了机构和职责的调整和优化。
（二）防范化解金融风险取得重要成效
清理整顿金融秩序。第一，治理影子银行风险。影子银行风险持续收敛，2022年6月末，资管产品净值化比例为87%，较2018年末提高41个百分点，同业投资和非标融资大幅减少，保本理财和不合规短期理财产品接近清零。根据人民银行《中国金融稳定报告（2023）》，2022年资管行业整体发展健康平稳，直接加总的资产总规模保持在90万亿元以上，年末资管产品净值化比例达到88.2%。资管产品平均负债杠杆率等主要风险指标和流动性指标持续改善，资管行业整体抗风险 能力不断提升。在影子银行的治理过程中，银行与非银行金融机构之间的债务债权关系弱化，内在复杂性降低，比如，2018年-2020年银行对其他金融机构的债权是减少的（详见图）。第二，整改第三方互联网平台存款业务。互联网金融风险专项整治工作顺利完成，近5000家P2P网贷机构已经于2021年11月全部停业，无牌照互联网资管机构、支付机构、股权众筹平台、网络互助平台全部清退，依法将互联网平台金融业务全面纳入监管。
（三）金融系统需进一步优化的重要领域
经济金融风险隐患仍然较多。总体的，我国经济金融体系保持稳健发展态势，稳中有进、长期向好。当然，由于内外风险因素叠加，特别是金融风险暴露滞后性，我国金融系统风险频发、多发的态势将延续一段时间。一方面，系统性金融风险防控压力仍然较大，特别是宏观杠杆率高企代表经济体系潜藏较为显著的脆弱性，这给金融系统带来较为凸显的顺周期效应。另一方面，中小金融机构、地方债务、房地产市场、跨区域、跨市场、跨境传递共振等重点领域的风险形势仍然较为严峻。
金融服务实体经济的质效不高。我国金融系统回归本源，服务实体经济的功能不断加强，服务质效也有所提升。但是，我国金融系统服务实体经济仍有一些值得改进之处。一是，金融机构同质化竞争依然存在，未能形成多层次金融服务体系，国有大行、股份行、城商行和农商行等在多个领域进行同质化竞争。二是，金融服务覆盖面不足，部分薄弱领域缺乏有效的金融服务供给，比如，即使在国有大行业务下沉过程中，小微企业融资可得性仍有较大的改进空间。三是，金融机构对金融产品服务、业务经营模式等创新力度不够，中小金融机构本地化、差异化和特色化经营有待进一步加强。四是，金融部门服务创新驱动发展战略的能力和水平亟待提高，以银行系统为主导的信贷供给和创新驱动所需的长期资本需求错配是我国金融服务体系中的重大结构问题，亟待在新发展阶段中有效改进。
金融乱象和腐败问题屡禁不止。一方面，鱼龙混杂的互联网金融领域暴露出各种问题，传统金融行业中一些金融产品创新过度脱离实体，影子业务、各类嵌套、邮币卡骗局、虚拟货币、场外市场打着现货旗号做期货等违法违规现象时有发生。另一方面，金融腐败现象形式多样，包括金融机构工作人员甚至监管部门工作人员利用职务便利以权谋私、利用核心机密换取“腐败收益”和参与洗钱等金融犯罪等违法活动，不仅破坏经济活动的公平公正原则，破坏市场经济的有序竞争，也扰乱金融机构和管理部门的正常运行，损害金融系统的声誉，甚至造成重大风险损失，威胁金融体系稳定。
三、新一轮金融监管改革动向
2023年我国金融监管领域最重要的变化就是开启了新一轮金融监管改革。2023年3月党中央国务院印发了《党和国家机构改革方案》。本次机构改革调整中，金融管理机构的改革是重点，而金融工作领导机制、金融监管体制、机构和职能调整是重中之重，这是自2003年以来中国金融监管体制最重大的一次变革。改革后，我国金融监管将“一委一行两会”由变为“一委一行一局一会”(中央金融委员会领导下的中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会)的监管模式，其核心要义在于强化党对金融工作的领导，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，意味着未来我国金融业监管将从分业监管转向以包括机构监管、功能监管、行为监管等为重点的准统一监管格局。
（一）监管改革着力于服务中国式现代化
第二，进一步加强党中央对金融工作的集中统一领导，有效防范系统性金融风险。当前，我国面临的内外部经济金融环境日趋复杂，防范、化解重大金融风险及维护金融稳定面临严峻挑战，党的领导是我国做好金融工作、防范化解重大金融风险的最大政治优势所在。组建中央金融委员会是此次我国金融监管体制最重要的举措，其目的就是加强党中央对金融工作的集中统一领导。本次金融监管改革充分体现了党中央对金融工作的重视，有利于在更高层面维护金融稳定及加强金融监管的协调性，以提升新时期我国应对金融风险、确保金融稳定、维护金融安全的能力。
第三，为切实保护金融消费者权益。党的二十大报告指出：“坚持以人民为中心的发展思想。”具体到金融领域，以“人民为中心”的要求之一，就是要切实保护金融消费者的权益。在金融活动中，金融消费者往往是信息劣势方，并不能掌握足够的信息保护自己，在“买者自负”的原则下，他们往往被置于更大的风险敞口之中。若没有强有力的金融监管，金融消费者的权益就可能受到损害，一旦发生不利事件，他们也难以维护自身权益。本次金融监管新组建的国家金融监管总局，其重要职责之一便是“统筹负责金融消费者权益保护”。
（二）监管改革核心在于完善监管机制
推进人民银行分支机构改革。重回31+5的分行体制，不再保留县级支行。撤销人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行，由此建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。
中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。中国证监会调整为国务院直属机构，强化资本市场监管职责，提高了资本市场的地位，着力于促进资本市场更好地服务科技自立自强和创新驱动发展战略，进一步凸显资本市场服务实体经济的重要作用。其中，国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证监会，由中国证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。
深化地方金融监管体制改革。非法金融活动在基层出现的情况较为普遍，但基层的金融监管力量却相对薄弱。此次机构改革方案提出，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。
完善国有金融资本管理体制。将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。加强金融管理部门工作人员统一规范管理。人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外管局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。
（三）监管改革致力于提高监管有效性
一是有利于统筹监管日益交叉混业的金融业，进一步增强金融监管工作科学性、针对性和有序性。有效调整中央和地方政府金融监管职责，规范金融市场运行秩序，更好地支持金融创新，控制金融风险。
二是进一步强化金融服务实体经济的功能。金融系统将为经济社会发展提供高质量服务。金融系统将切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务。优化资金供给结构，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业，大力支持实施创新驱动发展战略、区域协调发展战略，确保国家粮食和能源安全等。做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。要着力打造现代金融机构和市场体系，疏通资金进入实体经济的渠道。比如，统一债券发行安排，提升资本市场融资效率等，将有助于加快完善中国多层次资本市场体系建设，有效提高直接融资占比。
三是有利于完善现代中央银行制度。随着金融控股公司监管和消费者行为保护职能划转给国家金融监督管理总局，人民银行将更加注重现代中央银行制度建设，着力于现代货币政策框架、金融基础设施服务体系、宏观审慎政策框架（系统性金融风险防控体系）和国际金融协调合作治理机制的改革与建设。
四是增强对金融消费者和投资者的权益保护。消费券权益保护统一归口至国家金融监督管理总局，更加有利于维护金融消费者的合法权益。比如，通过强化金融投资者权益保护，有助于推动中国财富管理行业规范运行，促进财富管理市场蓬勃发展。
五是提高金融监管的效能。金融监管改革是一个系统工程，本轮党和国家机构改革和职能调整目标在于通过完善金融工作领导机制、调整金融监管组织架构、完善金融监管职能，以提高金融监管有效性。特别是强化金融监管的中央事权以及垂直管理，将风险管理关口下移，有利于提升金融风险管控质效和更好地保护金融消费者和投资者。
本文节选自《中国金融报告2023 中国特色金融发展之路》，中国社会科学出版社，2024年3月出版。
