郑联盛 | 地方金融风险的表现、根源与监管应对

2023年3月《党和国家机构改革方案》着重强化了金融稳定和发展机制的改革优化，金融监管体制成为重中之重。一年多来，我国金融监管体制改革调整不断深化。2023年10月末，中央金融工作会议进一步强调要全面加强金融监管，提升金融监管有效性，有效防范化解金融风险。一直以来，地方金融风险应对是我国金融风险防控的重要领域，也是金融稳定和发展机制的重要方面，地方金融风险处置和监管优化成为金融体系改革的重点之一。2024年4月8日，国家金融监督管理总局县域监管支局统一挂牌，代表金融监管改革取得重大的阶段性进展，国家金融监督管理总局“四级垂直”的金融监管组织架构正式运行。我国金融风险应对和相关金融监管改革取得了积极成效。当然，在内外复杂因素影响之下，地方金融风险防范化解仍然是一个长期任务，金融监管仍须动态优化。

地方金融风险的主要表现

地方金融风险是我国金融体系的重要风险领域，较为广泛地存在于各类地方金融机构和市场体系之中，是区域性金融风险的重要来源，个别环节甚至潜藏系统性金融风险的隐患。我国地方金融风险主要表现为三方面。

一是地方金融机构风险。这主要包括国有或股份制大型金融机构的地方分支机构和地方法人金融机构等，主要包括国有银行、股份制银行的分支机构，证券、保险、信托和基金等分支机构，以及农村商业银行、城市商业银行、农村信用社、村镇银行等。地方金融机构是地方金融生态体系的核心主体，为地方经济社会发展提供基础性金融服务。从监管看，地方金融机构的监管强调中央事权，实施的是以中央政府金融监管部门及其派出机构为核心的监管框架。在证券业之外，实施的是以国家金融监督管理总局系统“四级垂直”的监管组织架构。地方金融机构风险是金融系统的常规化风险，是金融监管当局重点关注的基础风险领域。比如，银行业机构的风险主要是信用风险、市场风险、操作风险和流动性风险等。

二是地方金融组织风险。主要是此前由地方金融监督管理部门负责审批成立的“7+4”类地方性、专业化金融组织。“7”是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司。“4”是地方各类交易场所、实施信用互助的农民专业合作社、投资公司和社会众筹机构。这11类地方金融组织的监管原则和标准主要由中央政府金融监管部门负责制定，具体实施主要由地方金融监督管理部门进行。但是，由于部分领域法律制度和监管标准仍未健全，各地金融监管存在差异，部分机构和金融活动存在监管不足，监管质效总体亟待提升。由于地方金融组织性质和业务的差异性，其金融风险的形态差异较大。

三是关联性风险。在现代金融体系之中，金融一体化是基本特征，不同行业、不同区域、不同市场以及不同经济体都通过基础设施、资产负债、市场波动或信息传递等不同机制关联在一起。不管是地方金融机构，还是地方金融组织，都广泛地与经济增长、产业发展、居民生活和公共服务等紧密关联，从而形成了较为复杂的风险传染链条。我国地方金融机构和地方金融组织都较为深入地参与了房地产市场及其金融活动，部分地方金融机构还与地方政府及其融资平台直接关联，形成了房地产—地方债务—金融机构等复杂关联体系和风险传染链条，潜藏风险自我强化的反馈效应。这种关联性和反馈效应是区域性金融风险的重要来源，甚至潜藏系统性金融风险隐患。

地方金融风险的根源分析

金融风险是多样化的，金融风险的来源也是多样化的。一般地，金融风险来自于经济周期波动、金融系统自身风险累积、外部因素冲击以及政策调整或制度变化可能的影响。地方金融风险的来源与一般金融风险的来源具有共性。由于金融主要是服务实体经济的，金融系统的资产主要对应非金融实体部门的负债，金融风险具有显著的顺周期效应，尤其在经济下行过程中，顺周期效应更为凸显，金融风险暴露更为严重。与此同时，在全球金融一体化背景下，地方金融生态同样受制于国际金融市场体系以及主要发达经济体政策等的外溢影响。

地方金融风险与地方经济金融生态更为紧密地关联在一起，这些因素具有上述共性特征，同时也具有地区特殊性或个体差异性。其一，由于区域经济发展金融需求具有一定的地域性，同时，金融服务具有半径约束，地方金融机构和地方金融组织的风险与区域经济金融环境紧密相关。欠发达地区的传统金融风险可能更为凸显。其二，地方金融风险受制于地方金融发展与金融监管职能的统筹。部分地方为争取更多金融资源以更好发展实体经济，可能会有意或无意地弱化金融监管职能，从而使得金融风险更为突出。其三，由于金融专业能力和水平的约束，个别地方金融监管较难有效发现并处置金融风险，从而使地方风险不断累积甚至爆发较大的风险事件。其四，对于金融创新较为活跃的地区，如金融监管没有及时有效地覆盖，可能会导致地方金融风险快速集聚。最后，不法分子可能集聚于金融监管和法治环境较弱的地区，进行多样化的非正规金融活动，从而引发地方金融风险。

地方金融风险特殊性还来自多主体的风险关联。这种关联风险主要来自于不同主体的利益趋同与利益关联，甚至是个体理性引致的合成谬误。比如在上述房地产-地方债务-金融机构的利益关联中，房地产价格上涨有利于房地开发商、房地产行业以及产业链上下游的发展，房地产价格上涨有利于拉动土地需求并产生地方政府性基金收入，同时房地产价格上涨为金融机构提供房地产开发贷、住房抵押贷款的商业机会并会提升住房类抵押品的市场价值，但是，这多主体利益关联的合成效应可能使经济严重依赖房地产行业、形成房地产泡沫效应，而且过度消耗储蓄，破坏经济发展的储蓄-投资转化长效机制，导致未来经济发展缺乏足够资本或储蓄支撑。

值得注意的是，地方金融机构和地方金融组织内部治理问题是地方金融风险暴露的重要根源。部分地方金融机构特别是地方城市商业银行、农村商业银行、信用社和村镇银行等存在较多的公司治理问题。一是股权管理不合规，股权分散的机构经常出现内部人控制，股权集中的机构则往往出现一股独大，金融机构控制权不够明晰甚至混乱。二是过度追求资产规模。在利益驱动、市场竞争、业绩考核和管理层自主性等多重因素驱动下，部分地方金融机构脱离地方经济金融发展实际和现实需求状况，过度追求资产规模扩大，资金运用过度冒险，风险偏好大大提升同时风险敏感反而不断下降，带来资产负债、期限以及成本收益等多重错配。三是业务关联过度复杂。部分地方金融机构通过金融同业机构、互联网平台和第三方机构进行多样化合作，为高风险领域提供多主体关联的金融产品和服务，使得地方金融风险关联性和复杂性大大提升。四是内部控制和风险管理质效弱。在大肆扩张资产负债表、表外业务和第三方关联业务的同时，部分地方金融机构并没有同步提升内部控制水平和金融风险管理质效，使得风险失控。

最后，个别地方政府对金融资源配置和金融机构经营的直接干预是地方金融风险的重要根源。过去几年，地方金融风险总体可控，但的确在不同领域呈现多发状态，为了应对重大公共卫生事件、为有效处置金融风险并确保经济平稳增长，个别地方政府对金融资源配置和金融机构经营的干预是较为直接的。比如，为了配合地方平台公司的债券发行，地方政府可能要求城商行、农商行等认购城投债。再比如，为了承担地方金融风险应对主体责任，地方政府可能要求地方金融机构“凑份子”，出资协助地方平台处置债务风险，甚至直接要求地方金融机构的信贷债权进行债务重组。当然，地方政府直接干预能取得“成效”，与部分地方金融机构在资产配置上强调与地方政府捆绑、在业务拓展上强调主要从事与政府隐性担保相关的金融活动是直接相关的。前述房地产-地方债务-金融机构的风险关联一定程度上反映的是不同主体的利益公约数和风险共担性。

地方金融风险应对与监管方向

整体地，我国地方金融体系和整个金融系统都保持稳健发展态势，没有发生区域性和系统性金融风险。2018年以来，特别是为期三年金融风险攻坚战后，绝大部分金融风险都呈现收敛状态，包括地方金融风险在内的应对和处置取得了阶段性胜利。2023年党和国家机构调整以来，我国地方金融风险应对和金融监管布局正在进一步优化，更好地适应金融高质量发展的内在需求。

央地金融监管协调机制主要是指中央和地方在日常监督管理和金融风险处置方面的职责划分及协调配合。中央金融监管和地方金融监管的再布局本质反映的是中央政府和地方政府之间的金融权力结构安排调整，与其紧密相关还有金融稳定权力、金融资源配置权以及地方金融风险应对和处置的权责等。当然，央地金融权力安排的背后，还内在地关联政府与市场的关系统筹或权力结构。央地金融监管布局要有助于促进政府作用与市场功能的有效衔接，要有利于促进“有形的手”和“无形的手”的有效融合，要有利于金融发展职能和金融监管职能的有效统筹。

我国地方金融监管制度安排已进一步明晰。2023年，我国金融稳定和发展机制进一步优化之后，在金融主要是中央事权的政策逻辑下，金融监管央地协调问题实质性完善，我国建立起以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方政府本质上就只有地方金融组织的监管权力。2024年4月8日，国家金融监督管理总局县域监管支局统一挂牌，代表2023年金融稳定和发展机制改革达成重大进展，国家金融监督管理总局系统的监管框架基本部署到位。强化金融监管全覆盖，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，着力提升金融监管有效性，同时，地方政府设立的金融监管机构也主要从事监管职责，央地协同的金融监管系统整体将更加关注监管，金融监管职能和金融发展职能得到更好的统筹。

地方政府金融监管职能随之调整。2024年4月，各省基本完成了省级金融管理机制的部署，各省成立了省委金融委员会、金融工作委员会，与此同时各省地方金融监督管理局基本改为地方金融管理局。根据部署，大部分地市级政府和县级政府金融管理部门将进行相应的职能调整，这对于金融监管实现横向到边、纵向到底的矩阵式全覆盖具有重要支撑。

以省负总责的原则压实地方金融风险应对和处置的主体责任。不管是地方金融机构风险或地方金融组织风险，还是域内房地产-地方债务-金融关联风险，地方金融风险应对整体以各省负总责、省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责作为基本政策逻辑。这种安排将地方金融风险有效控制在一定范围之内，有效控制金融风险跨区域传染或向上一层级传染的程度，同时，也可以将地方金融风险防控和地方经济社会发展更好地统筹在一起。

中小金融机构处置是地方金融风险应对的重点。2018年-2021年我国处置高风险农村地区金融机构627家，截至2021年末，我国高风险中小银行仍达302家。在多方共同努力下，2021年以来，我国高风险中小金融机构处置取得积极进展。我国主要采取吸收合并、新设合并、股权收购等方式来处置高风险中小金融机构。2023年中央金融工作会议再度强调中小金融机构风险应对和处置的重要性，特别是欠发达地区的处置任务更重。未来，随着风险应对和机构处置深化，中小金融机构整体可能呈现量减质升的趋势。

当然，由于内外复杂因素的影响，在部分地区或部分领域的金融风险事件呈现多发态势。与此同时，金融风险应对和金融监管改革是一个动态发展过程，包括地方金融应对和央地监管布局部署需要根据金融风险演进新情况和提升金融监管有效性的现实需要逐步优化改进。在金融风险应对和机构救助中，省级地方政府负总责，地方政府整体仍然承担主体责任，这其中涉及到了地方资金支出责任问题，为此，金融监管与风险应对支出责任的协同性成为未来地方金融风险应对和问题机构处置的重点问题。同时，现行金融法律并未清晰界定地方政府在金融风险防范化解中的处置职责，但是，在实践中地方政府要承担主体责任，并可能承担救助资金的支出责任，这就需要进一步优化地方金融风险处置的权责安排。