■ 胡 滨 《中国金融监管报告》主编、研究员
■ 范云朋 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室、助理研究员
■ 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、研究员
■ 程 炼 中国社会科学院金融研究所综合研究部主任、研究员
强大的金融监管是金融强国的核心关键金融要素之一。从历史视角看，中国金融监管体系改革发展的总体进程不断向前，演进路径是一脉相承、一以贯之的，其目标主要是确保金融体系的稳健和高效发展，以更好地服务现代化建设。中国特色金融监管道路的重要实践经验是要强化党的金融工作领导，坚持问题导向，采取渐近改革，着力风险防控，秉承开放思维和国际合作。我国金融监管体系整体有效，为了更好地适应金融强国战略和中国式现代化的要求，未来，以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管道路要着力加强和完善现代金融监管，把所有金融活动纳入监管，深化探索、创新实践和全面统筹，以强大的金融监管助力金融强国建设和中国式现代化。
中国金融监管体系历经七十余年的发展，其建立、改革与完善是基于特定社会经济环境的动态发展过程，既有主动因素也有被动因素，既有学习借鉴也有突破创新，既有通行模式也有中国特色。总体上，中国金融监管改革与发展七十余年，大致可以分为四个阶段：1949-1978年为大一统的金融监管体系阶段；1979-1991年为发展过程中的过渡阶段；1992-2017年为金融监管体系的建制和发展阶段；2018年至今为金融监管体系的调整优化阶段。
在这个阶段，金融监管体系的发展演变集中体现了所处经济金融发展阶段的主要特征，因此这一阶段可称之为嵌入计划经济的大一统金融监管体系。这一时期我国处于计划经济体系下，采用的是高度集中的管理模式，金融发展水平低且业务量小。这样的经济体制背景和金融组织结构，构成了中国金融业和金融监管发展的基础，也逐步形成了计划经济体制下的特有的金融监管体系。当时的中国金融体系基本由银行构成，银行主要作用是财政拨款和政府的“现金出纳”，几乎不涉及证券、保险和外汇等业务。中国人民银行成为统一的、单一的金融监管机构，集货币政策、金融监管和金融经营职能于一身，负责制定货币政策、统筹银行信贷、管理国库、外汇管理，并制定了一系列金融制度，监管手段主要以行政命令型工具为主。
在当时的计划经济体制下，并不存在现代意义上的“金融监管”概念，金融体系的运作与管理机制也与市场经济体存在实质性差异。严格地说，当时中国金融市场并不存在金融监管制度，只有金融管理体制及制度安排。在当时经济金融发展水平条件下，以中国人民银行为单一主体的金融管理体制保障了监督管理金融运行的统一性，也为后来发挥中央银行的金融稳定职能提供了一定的经验。
改革开放对我国金融管理水平和体制机制完善提出了更高的要求，政府通过恢复或新设各类型金融机构以满足蓬勃发展的金融需求。1979年，我国恢复设立中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行（后改为中国建设银行），中国人民保险公司以及中国国际信托投资公司等非银行金融机构相继成立，此举打破了原有中国人民银行的“大一统”格局，使原有依托中国人民银行内部行政管理的金融监管模式得以根本性变革。1983年，国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，中国人民银行开始了从兼具经营与监管两种职能向分离经营职能而专司监管主体的身份转变的进程。1985年，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，明确规定中国人民银行为国家保险监管机构。1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，以法规的形式确立了中央银行制度，并在奠定银行监管法规的同时规范了银行监管的主体、职能和途径等内容。1990年末至1991年初，上海证券交易所和深圳证券交易所先后成立，为中国资本市场的正式建立和监管发展打下基础准备。1990年，中国人民银行印发《证券公司管理办法》，为监管证券机构提供了依据，证券业和基金业的监管仍由中国人民银行负责。
十一届三中全会后，我国实质性开启改革开放的历史进程。与此同时，我国逐步学习和借鉴其他国家金融监管理论和实践经验，逐渐融入国际金融体系，在国际合作中学习有关金融机构设置和金融监管的相关知识。当然，这个阶段金融系统不够发达也决定了中国金融监管具有过渡特征。总体而言，这一阶段我国金融监管主要体现为以下四点：第一，以银行监管为主的混业金融监管体系初步建立；第二，中国人民银行被正式确立为中央银行，并且成为相对独立、全面、统一的监管机构，对于专业性金融机构的规范由内部管理变为外部监管；第三，监管手段趋于制度化，金融监管理念逐步显现，但是监管体系中各主体的地位和权力主要依托于行政体系，而非明确的法律授权；第四，金融监管的主体、方式和监管内容都呈现出较明显的过渡性特征，并为随后的金融分业监管体制的形成打下了基础。
分业监管体系的建构和发展阶段（1992-2017年）
这一阶段主要包含确立分业监管和完善机构监管两部分内容。1992-2003年是我国分业监管体制的确立阶段。1992年党的十四大召开为中国金融体制改革奠定了基础。1993年12月，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，明确了中国人民银行制定并执行货币政策和实施金融监管的两大职能。在法律法规上，1995年，《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》《担保法》五部金融法规颁布出台，当年也被称为中国金融立法年。随后，1998年、2001年和2003年相继颁布了《证券法》《信托法》《银行业监督管理法》和《<商业银行法>修订案》。在机构改革划分上，1997年，中国人民银行对证券经营机构的监管权划归中国证监会，1998年中国保监会成立，统一监督管理全国保险市场，2003年中国银监会成立，开始承担银行业监管职能。随着证监会、保监会及银监会等专业金融监管机构的相继设立，证券法、保险法、银行法等基本法律也随之诞生，分业监管体制逐步确立。中国人民银行仍负责金融的整体监管，主要承担货币政策，也担负支付清算、外汇管理、征信和反洗钱等基本制度和金融基础设施建设，对金融风险应对、维持金融市场秩序和市场稳定起主导作用。自此，我国金融监管步入法治化阶段，基本金融法律体系得以确立和完善。从监管改革的缘起来看，除经济金融发展环境发生变化外，还有较为严重的跨部门金融风险事件、1997年亚洲金融危机等因素起到了推动作用。在当时的情形下，分业监管更有效率，但在客观上也增加了不同监管机构之间协调配合的难度。
2004-2017年是分业监管体制和机构监管进一步发展和完善的阶段，监管协调与国际合作也有了新的发展。在2008全球金融危机之后，加强具有中国特色的宏观审慎监管的尝试和其他改革探索也在逐步推进。进入21世纪以来，金融全球化、金融创新、金融危机应对等因素对金融监管提出了新要求。在此时期内，我国不断完善金融法律法规，对多部法律进行修订，并加强监管执法，丰富监管工具和举措，强调不同分业监管机构之间的协调配合，建立起联席会议制度。特别是2008年全球金融危机后，我国同国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定理事会等国际组织在银行业监管、宏观审慎监管方面的联络与合作愈发密切。一定程度上，具有中国特色的金融监管探索取得了实质性进展，金融监管与金融发展的匹配性和有效性均实现了跃升。
在外部环境日益复杂的情况下，面临国内经济增长下行压力和经济结构调整深化，多种类型的金融风险开始显性化，个别领域风险还较为突出，金融监管面临较大挑战，与此同时，中国经济金融的独特性也要求加快中国特色金融监管道路的探索进程。为更好地促进高质量发展，牢牢守住不发生系统性金融风险底线，2017年第五次全国金融工作会议提出成立“国务院金融稳定发展委员会”，统筹金融监管，此举是对此前部际联席会议制度的调整和升级，使分业监管体系下的协调配合更加深入。2018年国务院机构改革，将中国银监会和中国保监会合并为中国银保监会，保留中国证监会，并且对不同监管机构的职能进行了调整优化。
经过5年实践，2017年全国金融工作会议确定的金融监管改革和金融风险应对举措发挥了重要作用，防范化解重大金融风险攻坚战取得了重要阶段性成果，金融体系整体稳定。金融业杠杆率有所下降，金融资产盲目扩张、脱实向虚得到有效遏制；影子银行风险持续收敛，影子银行规模较历史峰值大幅压降超25万亿元。银行部门与非银行部门的债务债权关系复杂程度（部分业务就涉及影子银行业务）实质下降，2023年末，银行对非银行金融机构的债权规模仍低于2017年底的水平（详见图1）。同时，金融违法违规行为受到严厉惩治，严重违法违规企业得到依法处置；房地产金融化泡沫化势头得到实质性扭转；地方隐性债务风险得到稳妥处置，增量风险得到基本控制，存量风险化解正有序推进；对大型互联网金融机构开展强监管和反垄断调查进入常态化监管态势。
2022年，党的二十大胜利召开。党中央部署了新时代新征程的历史使命，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。为了实现人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人和自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，金融体系将需要做出更大的贡献，需要进一步优化金融供给与需求的匹配优度。当然，从现实情况来看，我国机构监管和分业监管的一些短板仍未有效补齐，行为监管和功能监管的落实有待细化，中央与地方金融监管的协同仍需提升。2023年3月《党和国家机构改革方案》提出组建中央金融委员会，构建更符合中国式现代化需要和现代金融监管要求的“一委一行一局一会”的新金融监管框架。
在我国金融稳定和发现机制的建构中，党中央在2023年10月30-31日召开了中央金融工作会议，要求坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国，强调金融的政治性和人民性，强调要着力提升金融监管有效性，守住不发生系统性金融风险的底线。2024年1月16日，习近平总书记在省部级主要干部推动金融高质量发展专题研讨班中进一步强调，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动金融高质量发展，并要求包括强大的金融监管在内的六大关键核心金融要求来推动金融强国建设。与此同时，习近平总书记强调金融监管要长牙带刺、有棱有角，金融监管部门和行业主管部门要明确责任，加强协作配合，实现金融监管横向到边、纵向到底，将所有金融活动纳入监管，要着力防范化解金融风险特别是系统性风险。这种以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管实践正在深化，将以强大的金融监管扎实推进金融强国建设。
回顾我国金融监管体系改革历程，并对基本逻辑进行梳理总结，可以发现无论在哪个阶段，我国金融监管改革都在顺应经济发展的脉络，遵循当下金融发展的主基调，着力有效处置金融风险，逐步走出一条具有中国特色的金融监管之路。整体上，中国特色金融监管改革具有以下基本经验：以坚持党中央对金融工作的统一领导，走中国特色金融监管道路为根本原则；以坚持问题导向，从实际需求出发为改革重要抓手，动态调整金融管理机构及其职责分工；以采取渐进式改革，提高金融监管有效性为改革方法论；以坚持开放导向，参考国际标准、借鉴国际经验作为改革的重要推力。
加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证，是中国特色金融发展之路最本质的特征和最大的政治优势、制度优势。金融监管体系改革取得成功的核心关键就是坚持和加强党的全面领导，着力优化领导机制，始终确保金融工作的正确方向。自改革开放以来，社会主义市场经济体制逐步确立，中国金融业发展及其监管也随之动态演变。从金融监管的形成到分业监管的确立，再到机构监管的完善以及如今金融监管全覆盖的尝试，党不仅总揽全局、指引方向、把控大局，而且进行系统的顶层设计、系统推进、统筹协调和督促落实，保障金融监管改革顺利有效推进。
党的十八大以来，在党的坚强领导下，我国金融体系取得了历史性的成就，已经成为全球第二大金融系统，拥有全球第一大银行系统、第二大债券市场、保险市场和股票市场。2022年末，国际货币基金发布的金融发展指数中，我国从2012年末的51提高至67，我国银行业资产规模是美国银行业资产规模的2.4倍，我国债券市场和美国债券市场的比例已提升至45.6%（详见图2）。与此同时，防范化解金融风险取得重要阶段性进展，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线，有力维护了金融体系稳定和国家金融安全。2023年中央金融工作会议以“八个坚持”作为核心要义，提出要坚定不移走中国特色金融发展之路，即坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，坚持深化金融供给侧结构性改革，坚持统筹金融开放和安全，坚持稳中求进工作总基调。在新形势下，坚持和加强党的领导，完善党领导金融工作的体制机制，基础工作就是以加快建设金融强国为目标，深刻把握金融工作的政治性、人民性，做好金融稳定和发展的决策部署、战略规划和监督管理等顶层设计。在加强金融监管体系改革方面，更要坚持党中央的集中统一领导，保持金融工作的政治性、人民性，有效服务实体经济发展，走出一条具有中国特色的金融监管道路。
金融监管机制改革要坚持问题导向，始终秉承“提出问题-回答问题”、“发现问题-解决问题”的政策理念，立足实际需求，以解决金融领域存在的风险、问题以及金融监管体制值得改进的领域为着力点。习近平总书记在党的二十大报告中提出了“六个坚持”，其中，坚持问题导向始终贯穿于我国金融工作开展与金融监管体系改革的整个历程。通过对比改革开放以来各个阶段金融监管改革实践的特征和成果，可以发现，我国金融监管体系改革始终以问题为导向，坚持实事求是原则，使得金融监管改革更加贴近需求与现实，更好地引导金融体系朝着更加稳健、高效和透明的方向发展 。
随着1978年改革开放逐步确立社会主义市场经济体制，以中国人民银行为单一主体的金融管理体制已不能满足市场需求，迫切需要建立一套完整的金融监管体系。为此，党中央将专业性金融机构从人民银行剥离并进行外部监管，明确了人民银行专司中央银行的职责，避免了人民银行既当运动员又当裁判员的角色冲突，使其成为相对独立、全面、统一的监管机构，让我国金融市场迈入了金融监管新阶段。
1992年，党的十四大认为金融领域专业性监管需求愈发凸显。过去由人民银行统一监管的机制主要依赖于行政性规章和直接指令式管理，缺少相应的法律授权，使得金融监管在专业化、法治化等方面受到掣肘。1997年，针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题，第一次全国金融工作会议提出对金融业实行分业监管，中国证监会、中国保监会及中国银监会等专业监管机构应运而生。2003年后，我国逐步对银行业、证券业、保险业和信托业实施分业经营和监督，证券法、保险法、银行法等基本法律持续完善，分业监管体制逐步确立，金融监管步入专业化、法治化阶段，金融监管体系得以优化。
随着金融市场的现代化发展和金融创新，综合经营趋势日益明显，金融市场业务呈现跨市场关联、跨行业联动的特征，金融系统风险总量和结构都发生改变，我国金融监管体系面临新的问题和挑战。各监管部门之间沟通、衔接相对不充分，个别领域可能存在监管重复、监管空白与监管套利，分业监管弊端有所显现，并成为金融稳定和发展的制度性短板。2017年我国成立国务院金融稳定发展委员会，着重强调行为监管和功能监管，健全金融监管统筹协调机制。经历近5年的运行，2017年全国金融工作会议部署的金融风险应对和金融监管改革取得积极进展，但与此同时，我国金融监管体系仍存在着一些短板或新挑战，难以适应中国式现代化和金融高质量的发展要求。
2023年3月，《党和国家机构改革方案》开启了新一轮金融监管体系改革，对金融监管架构进行实质性调整，全面加强机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管和持续监管。此次金融监管机构改革之后，形成了“一委一行一局一会”格局，从根本上理顺了机构监管和功能监管的关系。金融监管体系朝集中、统一和功能监管方向推进，各部门监管职责更加具体和明晰，同时分工协作机制全覆盖、无死角。2023年10月末，中央金融工作会议进一步优化金融管理部门的职责分工，着重强调人民银行的现代中央银行职能，同时由国家金融监督管理总局承担“兜底式”监管职责，要求将所有金融活动纳入监管。2024年1月份，习近平总书记针对金融高质量发展提出了强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管和强大的金融人才队伍等“六个强大”，作为核心关键金融要素来推进金融强国建设，其中强大的中央银行和强大的金融监管均涉及金融管理部门及其职责体系的动态调整与优化。可见，根据我国经济社会发展目标，基于我国金融系统发展的现实，动态调整金融管理架构和职责分工是中国特色金融监管实践的基本经验，也是保持金融监管体系与金融发展现实动态匹配性的基本路径。
金融监管体系改革应当采取渐进式改革思路，循序渐进完善监管制度、强化监管能力、提升监管质效，以有效地应对金融风险、维护市场稳定和促进金融发展。从我国金融改革发展实践来看，稳中求进是一贯的政策基调，体现了一种渐进式改革的思路。从解决金融监管体系缺失的根本问题，到通过立法形式强化金融监管职能，再到从分业监管基础上继续进行监管协调改革，逐步完善监管组织架构，这些均体现出我国在实行改革的过程中，始终采取的是基于现实、基于问题、基于稳定的循序渐进改革方式，为我国金融业行稳致远提供有力保障。
金融监管体系改革应当以监管有效性为衡量标准，以提高金融监管效率为重要目标。习近平总书记在2023年中央金融工作会议上明确提出，要切实提高金融监管有效性。有效金融监管的标准主要包括前瞻性、有效性和灵活性。从我国金融监管改革实践来看，几乎每一次改革都是以金融监管有效性为目标导向，以回应经济金融领域的重大风险、重点关切和重要体制机制优化为主要任务。2023年《党和国家机构改革方案》的发布开启了新一轮金融监管改革，组建国家金融监管总局，集中调配资源，将所有金融活动全部纳入到监管体系之中，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，从这多个方面举措消除监管空白和盲区，把金融监管改革落实落细，切实全面提升监管效率。中央金融工作会议强调，在防范化解金融风险的过程中，要把握好快和稳的关系。在稳定大局的前提下，把握时度效，扎实稳妥化解风险。稳中求进、以进求稳、先立后破是总体的政策基调，也是金融稳定和发展机制以及金融监管体制改革的基本要求。
防范化解金融风险是金融工作的永恒主题，是金融监管体制改革的重要推动力。金融风险是经济稳定的冲击因素，是整个国民经济平稳发展的冲击因素。一般的，金融风险具有较强的传染性、隐蔽性和破坏性，尤其需要防范化解系统性金融风险。在传染性方面，金融部门的资产负债表与实体企业的资产负债表具有实质性差异，以银行为例，银行部门的资产主要是对企业和居民的贷款，而同时银行部门的负债也主要来自于企业和居民，这决定了银行部门资产负债表对企业和居民具有双重的传染性，与此同时，企业和居民的信用行为对银行部门的影响也是双重的。在隐蔽性方面，由于金融业务、产品和服务的专业性非常强，金融机构和市场之间的关联性极为复杂，金融系统风险不容易觉察，特别是个别金融机构存在监管规避甚至监管套利行为，金融体系风险隐匿程度很高，在金融风险暴露之时，可能已经造成较为严重的损失。在破坏性方面，金融风险的冲击可能更加具有区域性和系统性。由于金融系统资产负债表甚至表外业务关联的企业和居民以及其他金融机构数量巨大、资金巨大且关系复杂，一旦金融机构和金融市场特别是大型金融机构、重要金融市场发生重大风险，那就可能引发区域性甚至系统性金融风险。这是党中央一直强调要牢牢守住的不发生系统性金融风险的底线。
以银行部门为例，2023年末银行业资产规模高达417.38万亿元。与此同时，银行业对银行间市场和短期融资较为依赖，2023年5月隔夜拆借规模高达13.82万亿元，其后在流动性管理中大幅降低至年底的10.26万亿元（详见图3）。党中央和金融管理部门对于银行业风险和银行间市场风险极其关注，一直采取严格监管来保障我国金融主导产业和核心基础市场的稳定和安全。2024年2月，银行间市场同业拆借规模进一步降低至5万亿元，创出2018年以来之新低，也说明我国银行间市场及其流动性风险显著改善，系统性金融风险实质缓释。
金融监管体系改革坚持开放导向与全球视野，积极对接国际监管标准，广泛借鉴国际社会成功的金融监管改革经验。主要发达经济体具有较为发达的金融市场、完善的金融体系与成熟的金融监管机制，同时在应对金融风险和重大危机中积累了较为丰富的金融风险防控经验，并且在金融法律制度和标准体系发展上也具有综合优势。我国金融稳定和发展机制在开放导向中，不断强化与国际金融监管标准的对接程度，与此同时，持续借鉴国际社会金融监管改革的经验与教训。
一是主动对接国际金融监管标准，不断提升金融系统内外链接水平。改革开放以来，国内经济与外部经济的循环一直是中国经济发展战略的重大领域。在改革开放初期，利用“国际大循环”依托国际市场转换机制来带动内部产业发展以及促进沿海发展等区域经济发展就成为中国重要的政策安排。2001年中国加入世界贸易组织，中国与世界经济互动进入一个新的历史阶段，中国充分发挥劳动力充裕低廉等要素优势、以外商直接投资而非债务等外部资源引入机制以及贸易驱动、投资拉动的经济发展模式迅速融入世界经济及产业链分工协同之中，使得中国成为全球生产制造中心，中国与世界经济互动水平不断提升。十八大以来，我国强调开放的大门只会越开越大，金融系统致力于高水平开放，特别是制度型开放。我国金融系统积极主动对接国际金融标准，致力于建设符合国际标准同时又具有中国特色的金融监管指标体系和合规体系。以银行业为例，在原中国银监会尚未建立之时，我国就在探索建设与巴塞尔资本协议相符合的银行业监管标准。2009年我国加入巴塞尔银行业监督管理委员会，加强了金融监管国际标准的参与力度，与此同时，我国不断强化金融监管国际标准的约束力。更为重要的是，我国还进行具有中国特色的金融监管标准创新，比如逆周期跨境资本流动管理和宏观审慎评估体系等。2023年，我国《商业银行资本管理办法》就是以巴塞尔资本协议III为蓝本，结合中国经济金融现实情况，制定实施的具有中国特色的资本管理要求，被称为“中国版”巴塞尔资本协议III。其中，我国核心一级资本充足率最低要求为5%，而巴塞尔资本协议III和美国监管标准均为4.5%。更为关键的是，在金融监管标准的实施中，我国银行业的实际资本充足率要远高于监管标准和国际监管标准。2023年末，我国银行业核心一级资本充足率高达10.5%，资本充足率为15.1%（详见表1）。
二是建立宏观审慎监管框架，有效防范系统性金融风险。2008年全球金融危机之前，各国金融监管以微观监管为主导。微观监管是以独立性假设为前提，即金融机构自身资本充足且相互独立，每个金融机构都可以隔绝其他金融机构破产带来的风险。但随着放松管制和金融创新的推进，金融机构间、金融行业和实体经济间、国家间的联系日益紧密，单一的微观监管已不能保障整个金融体系稳定。危机后许多国家都在监管体系中突出了宏观审慎监管的地位和作用。在具体做法上，各国均成立不同形式的宏观审慎监管机构，并赋予央行在宏观金融监管体系中统筹、协调的核心地位，重点加强风险隔离和系统性风险防控要求。例如，美国根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，于2010年设立金融稳定监察委员会，以应对其金融体系的稳定性问题。同时，美联储在传统的最后贷款人职能外被赋予更多的金融监管职能，其中包括全面监管银行、保险、按揭中介机构及证券公司等系统重要性金融机构。英国在金融危机后撤销金融服务局（FSA），将大部分监管职能纳入英格兰银行，并以独立于英格兰银行的英国金融行为监管局（FCA）作为补充。改革后的英格兰银行在金融监管体制中居于核心地位，形成具有英国特色的准双峰模式。德国出台《金融稳定法》，成立金融稳定委员会，加强金融机构系统性风险监管。2010年后，我国借鉴诸多国际经验，也构建了具有中国特色的宏观审慎政策框架。再以宏观审慎评估体系为例，巴塞尔资本协议III规定银行逆周期缓冲资本的上限为2.5%，但是，我国通过宏观审慎评估体系的广义信贷及其资本金要求，银行逆周期缓冲资本要求可能会高于2.5%。这给银行业较大的业务和资本调节弹性，同时也提出了更高的资本要求。
三是监管模式逐渐向功能监管与双峰监管转变。从各国监管实践来看，2008年全球金融危机后金融监管主要表现为两种不同的模式。一是以美国为代表的功能监管模式，即统一监管、功能监管与多头监管相结合的模式；二是以英国为代表的“双峰监管”模式。功能监管是立足于金融业务和产品的功能性质进行监管，而双峰监管又称为目标监管，指将金融监管目标分成维护金融体系稳定和保护消费者合法权益，即“审慎监管+行为监管”的“双峰”。最早实施双峰监管的国家是澳大利亚。澳大利亚自1998年便开始实行双峰监管，其重视审慎监管和行为监管职能的实施，充分保障了市场的公平公正。澳大利亚也因完善的监管制度安然度过2008年的金融危机，并对其他国家采用双峰监管起到了示范作用。此外，南非是发展中国家中对行为监管尝试较早的国家，2011年，南非以政策文件形式建议采取“准双峰监管”模式。2017年6月22日，南非议会通过《金融部门监管法案》，提出在南非储备银行中设审慎监管局，并设立金融行为管理局。2023年我国金融稳定和发展机制改革之后，人民银行主要负责货币政策与宏观审慎，而行为监管主要由国家金融监管管理总局和中国证监会承担，一定程度上也具有“双峰模式”的功能布局。
从全球金融监管制度的演进过程可以看出，随着金融市场的不断深化整合，金融监管逐步转向以系统性金融风险防范为导向，以协调性、持续性与一致性为原则的功能性监管和以保障消费者权益与金融市场稳定的双峰监管为主导的监管框架。2008年全球金融危机过后，我国积极参与国际金融监管标准制订与实施，吸收了国际社会大量金融监管改革经验，并深化国内金融监管改革。一是加强国际金融监管标准的制订，并积极主动强化国际标准的实施。二是强化宏观审慎管理和系统性风险防范职责。三是加强功能监管，开展全链条式管理。四是更加重视双峰监管尤其是行为监管。
图表（略）
本文节选自《中国金融监管报告(2024)》，中国社科文献出版社，2024年6月版。主编：胡滨，副主编：郑联盛、尹振涛。
