■ 尹振涛 中国社会科学院金融研究所金融科技研究室主任、研究员
■ 侯姝琦 中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部在读博士研究生
2023年，中国经济总体向好回升、稳中有进，实现了较高水平的增长。但是，内需不足、房地产风险和地方化债压力增大等问题仍较突出。在内外部经济形势日益复杂的情况下，我国金融监管承担防范化解金融风险、服务实体经济、保障金融系统稳定平等多项任务2023年，金融监管部门在深化金融机构改革、持续优化房地产市场政策、规范私募基金行业发展、推行资本市场全面注册制、持续做强养老“第三支柱”、 持续化解地方政府债务以及强化金融支持实体经济等方面取得突出成绩，有效处置重大金融风险，确保金融系统总体稳定。展望2024年，我国金融监管有四个发展趋势值得关注。一是进一步理清央地金融监管职责；二是加大金融机构违法违规行为惩戒力度；三是进一步优化房地产监管政策；四是分类稳妥推进中小金融机构改革化险工作。
2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是中央金融工作会议为金融发展指明前进方向、激发信心动力的一年。2023年10月，中央金融工作会议系统总结了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央奋力开拓中国特色金融发展之路形成的宝贵经验，深刻分析当前和今后一个时期我国金融发展面临的新形势、新挑战、新任务，明确了新时代新征程的金融工作根本遵循与行动指南。在这承上启下的关键一年里，金融机构改革逐步推进，金融市场制度建设不断完善。在金融监管部门的引导下，围绕房地产市场供需端和房企融资端，金融管理部门综合施策，着力稳定房地产市场。监管部门有效加强监管，在各项政策合力推动下，证券市场政策密集出台，资本市场改革的新局面不断深化，股票发行注册制在全市场推开，货币市场交易活跃程度提升，货币信贷保持合理增长。整体来看，2023年金融监管部门在完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险方面不断加强，确保国内金融市场平稳发展，为金融高质量发展提供强劲支持。
2023年3月10日，党的二十届二中全会通过《党和国家机构改革方案》，涉及多项金融监管框架的调整与优化。2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式挂牌；7月20日，国家金融监督管理总局36家派出机构正式挂牌；8月18日，人民银行省级分行和计划单列市分行正式挂牌，中国金融监管体系迈入“两委一行一局一会”的新格局。
我国金融体系发展较快，金融创新较为多元，部分领域和部分机构风险管理不到位，导致金融风险较为突出，金融监管有效性有待进一步提升。此次金融监管体制改革在顶层设计上完善了党领导金融工作的体制机制，是加强现代金融监管、健全完善金融监管体系的关键举措。通过补齐制度短板，优化和调整金融监管领域的机构职责，构建更加健全的金融监管体系，以适应经济快速发展和金融市场复杂多变的现实需求。对于解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，推动金融体系在健康轨道上持续平稳有序运行具有十分重要的意义。
一是明晰监管范围，实现金融监管全覆盖。为顺应金融机构综合经营的发展趋势，我国曾于2018年合并原银监会与保监会，组建银保监会，加强对除证券业务以外的金融业务集中监管，但在个别监管领域仍可能存在监管重叠与监管空白。此次金融监管机构改革后，中国人民银行负责货币政策和宏观审慎监管政策的执行，强化现代中央银行职能；国家金融监督管理总局负责对除证券业外的金融活动进行监管，并保障金融消费者的权益，避免监管漏洞与监管盲区，提高金融监管效率。中国证监会统一负责债券发行审核工作，提升债券市场支持实体经济发展的质量和效率，有助于解决长期以来我国债券市场由多个部门分别管理所带来的监管标准不统一、功能监管缺位等问题。在新的监管框架下，各金融监管机构进一步厘清了监管职责，确保所有金融活动和金融主体都纳入到现有的监管体系当中，通过统筹机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管和持续监管，实现对金融活动的全覆盖，避免监管真空和监管套利。
二是明确金融中央事权，压实地方监管责任。此次金融监管机构改革强调“深化地方金融监管体制改革”，组建地方金融委和金融工委，有助于理顺金融监管层面的央地关系。与此同时，调整与剥离了地方金融监管部门金融发展、招商引资等职能，金融办和金融监管局相分离，地方金融监管部门专司监管职责，从根本上将地方的金融监管机构纳入到整个国家的金融监管体系中，形成更加完善健全的垂直监管体系，让地方金融监管机构回归监管的本职，不再承担“运动员”、“裁判员”的双重身份，有效缓释地方政府金融发展与金融监管职责权衡与扭曲，进一步压实地方政府防范和化解地方金融风险责任，有助于解决地方金融监管存在的监管标准不统一、监管职能分散、监管能力不足等问题。
三是有效整合监管职能，强化金融消费者权益保护。金融消费者的利益是金融业健康发展的基础，对维护金融稳定和促进社会和谐都具有重要意义。近年来，部分金融产品创新和复杂程度不断提高，导致此类金融消费相较于其他方面的消费面临更大的风险。此前“一行两会”都设有消费者权益保护部门，判定标准、工作流程可能并不一致，一定程度上影响了消费者权益保护的质效，造成部分金融消费者权益受到影响。根据《党和国家机构改革方案》内容，中国人民银行的消费者保护职能与中国证监会的投资者保护职能划归国家金融监督管理总局，使得消费者保护的事权更加统一，有助于完善金融消费者保护机制，加强对各类金融公司、金融产品进行监管和规范。同时，国家金融监督管理总局作为国务院直属机构，有独立的行政执法权力，对金融消费者、证券投资者的权益保护力度大幅提升，有利于推动中国金融市场的规范运行。
自2016年12月中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的政策定位以来，房地产市场监管一直坚持严调控、严监管。随着人口增速放缓，城镇化率放缓，城镇主力购房群体（20-49岁）规模同比增速放缓，部分年轻人购房理念发生转变，导致住房需求有所下降。住房发展已经从总量短缺进入结构优化和品质提升的发展时期；城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，房地产市场供求关系发生较大变化，房地产行业进入新发展阶段。为确保房地产市场平稳发展，妥善应对房地产金融风险冲击，2023年监管部门从供需两端综合施策，不断优化房地产政策，支持改善房地产行业经营，优化调整个人住房贷款政策，着力促进房地产行业健康发展。
从需求端看，政策聚焦降低购房门槛与成本。2022年12月30日，中国人民银行、银保监会发布《关于建立新发放首套住房个人住房贷款利率政策动态调整长效机制的通知》（银发[2022]294号），提出将住房贷款利率与房价挂钩并进行动态调整，有助于地方政府基于市场机制建立科学的政策框架，增强住房信贷政策的精准性，形成支持房地产市场平稳健康运行的长效机制，更好地支持居民的刚性住房需求。2023年8月18日，住房城乡建设部、中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于优化个人住房贷款中住房套数认定标准的通知》（建房[2023]52号），推动落实购买首套房贷款“认房不用认贷”政策措施，破除此前改善型购房群体较为严格的信贷政策限制，显著降低居民的改善性住房需求首付和利率成本，更好地满足居民的置换需求。2023年8月31日，中国人民银行、国家金融监督管理总局发布《关于调整优化差别化住房信贷政策的通知》和《关于降低存量首套住房贷款利率有关事项的通知》，引导下调全国商业性个人住房贷款的最低首付款比例，同时降低存量住房贷款利率，从而减轻购房者还贷压力。这一举措旨在更好地满足人们的刚性与改善性住房需求，使更多家庭能够实现住房置业的愿望，促进房地产市场平稳健康发展。
从供给端看，政策侧重缓解房企资金压力。2023年房地产销售进入二季度后，在销售价格和销售量方面均出现不同程度下跌。为缓解房企短期刚兑压力，引导更多资金投入保交楼，化解房地产行业潜在风险，2023年7月11日，中国人民银行、国家金融监督管理总局发布《关于延长金融支持房地产市场平稳健康发展有关政策期限的通知》（银发[2023]141号），引导金融机构延长对房地产行业的融资支持，缓解房企流动性压力，有利于房企信用修复与竣工交付推进。2023年6月16日，中国人民银行等五部门联合印发《关于金融支持全面推进乡村振兴 加快建设农业强国的指导意见》(银发[2023]97号)，鼓励运用信贷、债券、资产支持证券、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式，支持专业化、规模化住房租赁企业发展，依法合规加大对新市民等群体保障性租赁住房建设融资支持力度。2023年11月17日，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会联合召开金融机构座谈会。在地产信贷支持方面，会议提出了“三个不低于”，该规定以量化式指标对银行业放贷行为做出要求，以期破解房企融资困境，同时政策更加强调致力于覆盖至非国有制主体，调整供给侧融资支持结构，补齐民营房企在融资扶持红利下的普惠短板，对缓解房企资金压力，弥合不同所有制企业实际放贷差异，化解行业整体信用风险具有积极的现实意义。
在金融业务不断发展变化的背景下，立法工作的推进能够更好地规范金融市场秩序，加强对金融机构和金融活动的监管，从而实现金融监管的有效实施。在金融重点领域和新兴领域及时推进相关立法工作，能够为金融监管提供更为全面和有力的制度保障。
信用风险是我国银行业面临的最重要的挑战之一，建立完善的风险分类制度是有效应对信用风险的关键前提。近年来，随着银行资产端业务类型的逐渐丰富，同业及投资等资产也面临风险分类的问题，同时部分风险分类细节有待进一步明确和完善。为顺应市场风险环境变化，做好防范和化解金融风险工作，原银保监会与中国人民银行借鉴国际标准，于2023年2月11日发布《商业银行金融资产风险分类办法》（以下简称《风险分类办法》），推进银行业做实资产风险分类。相较于2007年原银监会发布的《贷款风险分类指引》，《风险分类办法》拓展了风险分类的资产范围，提出了新的金融资产与重组资产的风险分类定义，强调以债务人履约能力为中心的分类理念，进一步明确了风险分类的客观指标与要求，对推动商业银行准确识别与评估信用风险、真实反映资产质量、加强信用风险管理、提升全面风险管理能力具有重要意义。
资本对于商业银行而言至关重要，是商业银行抵御风险的最后一道防线。资本管理是商业银行的基础制度和金融监管的关键抓手之一，有效的资本管理可以帮助银行更好地管理风险，维护金融体系的稳定性。2012年6月，原银监会公布《商业银行资本管理办法（试行）》，确立了我国商业银行资本监管制度。近年来，随着我国经济金融形势和商业银行风险特征的发展变化，以及国际监管规则的更新，监管部门有必要根据新情况对商业银行资本监管制度进行调整。2023年11月1日，国家金融监督管理总局发布《商业银行资本管理办法》（以下简称《资本管理办法》），对2012年出台的《商业银行资本管理办法（试行）》进行全面升级，标志着《巴塞尔协议Ⅲ》监管改革在我国全面落地实施。《资本管理办法》立足于我国商业银行实际情况，参考国际监管改革最新成果，对风险加权资产计量规则、监督检查规定以及信息披露标准等内容进行调整完善。《资本管理办法》从差异化监管、资本计量方法、资本管理流程、监督检查、信息披露等多个方面完善了商业银行资本监管规则，构建出高度差异化的资本监管体系，改善了资本监管的匹配度，推动银行强化风险管理水平，提高我国商业银行资本管理的精细化程度，对商业银行经营稳健性和提升服务实体经济能力具有重要意义。2023年12月29日，国家金融监管总局印发《银行保险机构操作风险管理办法》（国家金融监督管理总局令第5号），充分借鉴巴塞尔委员会操作风险管理最新规则，强调综合化管理体系，重视新型操作风险管理，总结国内大型金融机构良好实践做法，明确了操作风险管理体系框架与标准，与《资本管理办法》形成有效衔接、相互配套，有助于补齐金融机构操作风险制度短板，健全操作风险管理体系，提升操作风险管理水平和能力，维护金融稳定和安全，切实保障金融消费者合法权益。
我国非银行支付业务在活跃商业活动、便捷居民消费领域扮演重要角色，根据人民银行数据显示，截至2023年12月20日，我国共有186家非银行支付机构，移动支付居世界领先水平，为实体经济发展和改善民生作出了积极贡献。然而，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，严重危害用户的资金与信息安全。为促进支付行业良性竞争和规范健康发展，2023年12月17日，国务院发布《非银行支付机构监督管理条例》（国令第768号，以下简称《条例》），明确“储值账户运营”和“支付交易处理”二分类理念，重塑了我国支付机构的业态分类标准，完善了支付业务规则，强化了用户的合法权益保障。作为我国非银行支付监管领域的首部行政法规，《条例》将我国非银行支付行业的全链条全周期监管纳入法治化、规范化轨道，将进一步夯实我国支付机构规范健康发展的法治基础，其对非银行支付业务的多个监管方面给予了原则性的指引，有利于营造法治化营商环境，保障用户的合法权益，促进非银行支付行业高质量发展。
私募基金作为资本市场的一支重要力量，在引导带动社会投资、满足社会财富管理需求提高资本市场直接融资比重、促进中小企业创业就业、推动高科技领域创新发展以及服务实体经济中发挥着独特作用。近年来，我国私募基金行业蓬勃发展。根据中国证券投资基金业协会的官方数据显示，截至2023年末，存续私募基金管理人数量达到了21625家，管理基金数量达到153079只，管理基金总规模达到20.58万亿元。然而，随着行业迅速增长，也带来了一系列风险和问题，包括滥用私募名义进行非法集资、向风险承受能力不足的投资者推销产品、虚假信息披露等违法违规行为，严重损害了投资者的利益，也阻碍了私募基金行业的良性发展。
为规范私募投资基金业务活动，保护投资者合法权益，2023年6月16日国务院第8次常务会议通过《私募投资基金监督管理条例》（国令第762号，以下简称《私募条例》），在管理人与托管人的义务要求、资金募集与投资运作、违规行为与法律责任等方面做出详细规定，明确了私募基金监管范围，强调私募基金财产独立性。
《私募条例》的出台，为私募基金行业的健康发展创造了更加清晰的法律环境，是健全私募基金监管基础性法规制度的标志，也是促进行业高质量发展进入新阶段的标志，对私募基金行业的规范发展起到了积极的推动作用。一是填补私募基金在行政法规层面的空白。此前的监管体系难以及时有效地适应市场需求和变化，监管执法手段和干预措施有限，造成了监管的滞后性和不足之处。《私募条例》明确将不同类型的私募投资基金纳入监管范围，从根本上解决了私募投资基金监管工作中法律依据不足的困境，理顺各部门职责、加强监管力度，完善私募投资基金法律监管框架，为私募投资基金夯实制度支撑与法律保障。二是兼顾私募投资基金的发展与监管。《私募条例》相关规范对私募投资基金“主体-行为-责任”的“募、投、管、退”方面提出全方面监管要求，包括明确私募基金管理人的适当性义务（“募”）、打击明投实贷行为（“投”）、强化投后管理与私募基金管理投资标的的监管（“管”）、明确清算环节不明与利益冲突等困境的解决方案（“退”）等。同时，结合私募投资基金发展特征，坚持“国家鼓励私募基金行业规范健康发展，发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”的原则，优化私募投资基金发展环境，促进长期资金投资与科技创新发展。三是突破现有业务规则，完善私募基金行业发展的整体架构。《私募条例》在充分考虑行业发展与监管制度的基础上，对现有规则进行突破，将对私募投资基金具体业务实施产生深远影响，突出表现在私募基金嵌套限制与豁免、解决清算与争议纠纷两方面。一方面，《私募条例》对具有合理展业需求的私募基金明确了嵌套限制的特殊豁免要求，为行业发展提供上升空间；另一方面，《私募条例》规定针对基金异常问题，律师、会计师等专业机构可依据合同约定介入，对有效解决“基金僵局”问题产生积极作用。
为全面落实《私募条例》的管理要求，2023年12月8日，证监会对《私募投资基金监督管理暂行办法》进行全面修订、细化与完善，形成《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。《征求意见稿》进一步明确了私募基金投资的规范化专业化管理，完善投资者保护机制，强调私募基金管理人的监管要求，细化产品分类并明确特定场景下的监管标准，规范私募基金投资运作与退出机制，落实创业投资基金差异化监管，推动全链条、差异化、精准化监管措施的进一步实现。
总体而言，2023年中国私募基金行业发生“里程碑式”变革。《私募条例》与《征求意见稿》的出台全面夯实了私募基金法治基础，其监管思路更加注重安全与发展的平衡、强化监管的同时强调监管差异化和扶优限劣，与我国当下经济金融政策的指导方向一脉相承，是保证我国私募基金市场稳定健康发展的必要举措。
资本市场在金融活动中扮演着至关重要的角色，持续推进融资端改革是促进企业与实体经济发展，推动现代产业体系建设的关键。我国注册制改革于2014年首次写入政府工作报告，并在2015年快速推进，后因股市异常波动而暂缓，2018年后逐步重启并逐渐深化，先后在科创板、创业板、北交所展开试点。2023年初，党中央、国务院批准《全面实行股票发行注册制总体实施方案》。2023年2月17日，中国证监会发布包括《首次公开发行股票注册管理办法》（证监会令[第205号]）、《上市公司证券发行注册管理办法》（证监会令[第205号]）在内的全面实行股票发行注册制相关制度规则57部，证券交易所、全国股转公司、中国结算等108部配套制度规则同步发布实施，标志着全面注册制改革落地，为资本市场改革发展、市场生态全面优化开启新篇章。
全面实行股票发行注册制是对政府与市场关系的重大调整，是我国资本市场优化发展的重要途径，将对我国多层次资本市场建设、促进金融更好地服务实体经济产生深远影响。
一是缓解企业融资困境，提升企业直接融资占比。早在2013年的十八届三中全会就提出多渠道推动股权融资、提高直接融资比重，党的二十大再次提出“健全资本市场功能，提高直接融资比重”的发展目标，中央多次强调资本市场服务实体经济定位。然而，近年来我国股权类直接融资占比仍处于较低水平，资本市场服务实体经济能力仍需增强。发行上市的前置条件较严、审核周期较长是妨碍优质企业进行上市直接融资的重要原因，全面注册制改革后，企业上市标准更多元包容，发行上市审核流程更透明高效，将有效降低企业尤其是科创类企业的融资的难度与成本，缓解融资难、融资贵的问题，强化资本市场对实体经济的服务能力和服务效率，也有助于降低企业杠杆率。
二是提升上市公司质量，促进资本市场功能完善。一方面，在融资端角度，企业的长期价值和成长性是资本市场活跃和发展的基础。融资端改革的核心目标是通过注册制等举措，以市场机制推选具有长期价值和成长潜力的企业上市。另一方面，从投资端的角度来看，全面注册制将进一步加速A股市场的“优胜劣汰”机制，市场投资风格将进一步向价值投资转变。更多具备持续成长能力的创新型企业登陆资本市场，优质板块与标的的长期投资价值进一步凸显，吸引更多长期资金流入市场。
三是资本市场体系分层更加清晰，提升市场活跃度。全面注册制的实施将对我国资本市场产生深远影响，可以使得资本市场的四大板块定位更加明晰，针对不同行业、类型和成长阶段的企业分别定制相应的合理上市标准。主板作为资本市场的核心板块重点支持业务模式成熟、经营业绩稳定、行业代表性强的优质企业，这有助于提升主板的品质和声誉，为投资者提供稳健、可靠的投资选择。科创板突出“硬科技”特色，能够更好地满足科技创新型企业的需求，为这些企业提供更多融资机会，帮助其推动技术创新和成长。创业板主要服务于成长型创新创业企业，为这类企业提供更宽松的上市标准和更灵活的融资机制，有助于激发更多创新创业企业的活力，推动市场活跃度和多元化发展。而北交所与全国股转系统共同打造“专精特新”中小企业主阵地，有利于支持中小企业的发展，提升其上市和融资机会，有助于推动区域经济的发展和结构优化。
总体而言，全面实施注册制在中国资本市场改革发展进程中具有里程碑意义。全面实施股票发行注册制，有利于提升资本市场服务的覆盖面和普惠性，满足不同类型、不同阶段企业的差异化发展需求，优化资本市场配置资源的作用，引导投资者坚持价值，让中国的资本市场结构更加完善、流动性更强，价值挖掘和发现的功能进一步完善。
随着社会老龄化趋势发展，我国积极实施应对人口老龄化的战略，发展多层次、多支柱养老保险体系。2023年10月31日，“养老金融”首次在中央金融工作会议中被正式提出，也首次被列入为高质量发展提供高质量金融服务的“五篇大文章”之一，其社会价值和战略意义被推至新的高度。保险业在养老金融中的作用至关重要，是养老产业生态圈的连接者和资源整合者。以保险产品为载体，进一步扩展和丰富养老保险产品和服务的内涵和外延，提供覆盖养老全生命周期的综合服务，有助于为养老产业发展提供有力支持和全方位保障。为了更好地满足和服务老年人的养老需求，监管部门在2023年出台多项养老政策，以期补足行业在快速发展过程中出现的不足和短板，推进养老产业链健康体系的建设。
2023年8月31日，国家金融监督管理总局印发了《关于个人税收递延型商业养老保险试点与个人养老金衔接有关事项的通知》（金规[2023]4号），明确定税延养老保险试点与个人养老金衔接过程中的工作要求、业务调整以及产品管理等内容。税延养老险试点与个人养老金并轨，将推动个人养老金发展逐渐成熟，完善第三支柱建设。一方面，整合后的个人养老金系统，避免了重复建设，减少了此前维护两个独立的养老金体系的管理与运营成本。另一方面，在政策优惠力度上，税延养老险转为个人养老金后领取阶段的税率与个人养老金执行一致，有利于保障税延养老险投保人的利益。
2023年10月20日，国家金融监督管理总局在总结试点经验的基础上，为进一步推动第三支柱养老保险印发了《关于促进专属商业养老保险发展有关事项的通知》（金规[2023]7号），规范相关业务要求并扩大经营专属商业养老保险业务的机构范围，意味着更多的保险机构将参与其中，进一步促进了专属商业养老保险业务的发展和普及。专属商业养老保险与其他保险产品相比具有投保简便和交费灵活的特点。首先，其保费起缴金额要求较低，这降低了投保门槛，使更多人能够轻松投保，促使养老保险受益人群更为广泛。其次，专属商业养老保险投保的年龄限制较少，这意味着更多年龄段的人群都有机会参与该保险计划，从而更好地规划自己的养老金支出。最后，专属商业养老保险的交费方式更加灵活，投保人可以选择趸交、期交、或者灵活交费等多种保费交纳方式，这让投保人可以根据自身财务状况和需求选择合适的交费方式，更好地满足个性化的理财需求。此外，还可以根据自身情况定期或不定期追加保费，从而灵活调整保险计划，使其更符合个人的养老规划。此次商业养老保险从试点转为正常业务，将推动更多保险公司进入该领域，进一步丰富专属商业养老保险产品供给，推动产品和服务的创新和优化，更好地满足新产业、新业态从业人员和各种灵活就业人员养老需求。
近年来，伴随业务规模不断扩大，养老保险机构逐渐暴露出经营定位模糊、业务构成冗杂、治理结构薄弱等问题。为解决这些问题，国家金融监督管理总局于2023年11月25日发布《养老保险公司监督管理暂行办法》（金规[2023]13号，以下简称《办法》），明确养老保险公司的发展定位，引导养老险公司坚守长期主义，要求建立长周期考核机制，创新养老金融产品与服务，满足居民多样化养老需求。《办法》的出台填补了养老保险公司缺乏专门监管规定的制度空白，为养老保险公司的规范经营管理和风险管控建立起了更为明确的监管框架，对行业发展与消费者均具有重要意义。在行业层面，《办法》推动养老保险公司聚焦主业，专业化将促使各养老保险公司增强核心竞争力，同时带动养老金融产品和服务的创新，对养老保险市场的稳定性和发展具有积极作用。对消费者而言，专业化发展和严格监管将使得养老保险公司在风险控制和经营行为方面更加规范，增强保险投保人权益保障，为养老积累提供更稳健的投资环境。
2023年政府工作报告提出，有效防范化解重大经济金融风险。其中针对防范化解地方政府债务风险的措施是“优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，为化解地方债务奠定了基调。2023年以来，由于财政收支压力加大、城投严监管持续以及非标等违约事件较多，地方债务化债进入攻坚期。地方债务管理相关政策主要体现在地方债发行规模再创高峰、强调发挥专项债效能、一揽子化债方案助力地方存量债务化解、遏制新增地方政府隐性债务和建立地方债务监管长效机制等方面，向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。
2023年7月24日，中共中央政治局会议首次新增提出“制定实施一揽子化债方案”，助力化解地方存量债务风险。2023年8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，进一步强调“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，标志着一揽子化债政策进入落地阶段。“一揽子化债方案”强调了两点原则：一是强调化债责任主体为地方政府。党中央多次强调，“压实升级政府防范化解隐性债务主体责任”，中央财政给予各类积极支持化债政策，但省级党委和政府对本地区债务风险负总责，地方政府需要统筹协调资产，充分挖掘可化债资源，要重点关注经济欠发达地区市县，按属地原则和管理权限压实省级政府对市县化债的主体责任。二是化解存量隐性债务，坚决查处新增隐性债务。再次强调“额增量、化存量”的原则，提出“防止一边化债一边新增”。党中央多次重要会议或重要政策文件中都提出了化解存量债务与防止新增债务双管齐下的工作方针，2023年全国人大重申“额增量、化存量”的原则。对于存量债务，主要采取优化期限结构、降低利息负担的方式缓释债务风险；对于增量债务，要坚决查处，严格防范。
在以“遏增量、化存量”为主线，出台一系列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。2023年6月5日，新华社《如何看待当前地方财政运行态势》文章指出要一方面强化债务监管，另一方面坚决遏制隐性债务增量，探索建立长效监管制度框架。2023年6月29日，在第十四届全国人民代表大会财政经济委员会上，全国人大财经委建议，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。2023年8月发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》提出“稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架”。2023年10月，中央金融工作会议提出建立防范化解地方债务风险长效机制。这意味着中央更加重视在中长期持续性、制度化、体系化防范及化解地方债务风险，防范及化解的地方债务类型不仅包括隐性债务，还包含融资平台经营性债务等非隐性债务，强化全口径监管。同时在债务管理方面完善中央及地方事权责任，探索形成央地协调、不同部门分工合作的监管新框架。与此相适应的，2023年以来中央更加注重加强地方融资平台债务监管，加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。
实体经济是改善人民生活的重要保障，是实现共同富裕的物质基础，是一国经济的立身之本。金融作为现代产业的血液，应为实体经济发展提供支撑。2023年以来，金融行业更加注重支持实体经济高质量发展，积极增加有效金融供给，拓展金融服务实体经济的覆盖范围和深度。
2023年政府发布一揽子促进民营经济发展的政策，鼓励金融机构依托自身优势，积极实施多项措施激活民营经济。2023年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》），引导社会正确认识民营经济的重大贡献和重要地位。在金融方面，《意见》明确提出要支持民营企业发展，进一步支持符合条件的民营企业上市融资和再融资。在法律方面，《意见》明确提出要建立依法规范和引导民营资本健康发展的法律环境和法律制度。2023年11月27日，中国人民银行等八部门联合印发《关于强化金融支持举措 助力民营经济发展壮大的通知》（银发[2023]233号，以下简称《通知》），旨在通过强化金融支持，推动民营经济持续健康发展。《通知》通过加大信贷投放力度、提升金融服务水平、强化保险保障功能、完善担保增信机制、优化金融生态环境、加强金融监管等措施，有助于解决民营企业融资难、融资贵问题，提高民营企业抵御风险能力，推动民营经济转型升级和高质量发展。
2023年政府工作报告强调切实落实“两个毫不动摇”，体现出政府在经济发展中对民营经济发展的高度重视，以及对民营企业在经济建设中所起到的重要作用的认可。《意见》与《通知》的陆续颁布，为保障民营企业发展壮大提供制度保障。一是完善了促进民营经济发展壮大的体制机制，明确了民营经济发展壮大的指导思想、主线和目标。二是明确了民营经济的根本定位，向市场释放积极明确的信号，稳定民营经济的发展预期，增强民营经济发展的信心。三是针对我国民营经济发展的各类突出问题，推出一系列包括完善落实激励约束机制、提供融资支持、强化法治保障等的具体化举措，从根本上提振民营企业信心。
2023年6月16日，中国人民银行等五部门联合发布《关于金融支持全面推进乡村振兴 加快建设农业强国的指导意见》（银发[2023]97号），对做好粮食和重要农产品稳产保供金融服务提出具体要求，有助于引导更多金融资源流向乡村振兴重点领域与薄弱环节，为乡村经济的发展和农业现代化提供重要的金融支持与保障。为高质量做好乡村振兴领域金融服务，未来金融机构可以从以下几点发力：一是构建农业金融服务链。以产业需求导向，以支撑农村全产业链为动力，将信贷资源整合到农村特色产业链上，不断加大振兴产业的金融支持力度。二是重视金融技术在农村产业振兴中的重要作用。利用关键技术，加快银行数字服务平台建设和推广，推进农业网络渠道转型，弥补农村网络布局和信息传播金融技术优势不足，实现金融服务与农村产业深度融合，助力提升农村金融服务质量和效益。三是优化农村金融风险管理，构建风险防范壁垒。在满足农村不同市场主体的贷款需求的同时，避免过度贷款，依托大数据风控管理系统，保证贷款前信息的准确性，充分考虑客户实际收入、债务水平、种植成本、家庭生活成本等特点，保证其偿付能力和债务规模相匹配。通过多种措施，建立多层次、广泛、可持续的现代农村金融服务体系，不断促进农村工业发展，为全面推进农村振兴提供更有力的金融支持。
2024年，金融监管体系将进一步完善和发展，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，进一步完善全覆盖的金融监管体制机制，有效提升监管效力，更好地支持金融高质量发展。展望2024年，我国金融监管体系可能以下几个趋势值得关注。
一是进一步理清地方金融监管职责。优化与调整金融监管机构的职责，是加强与完善现代金融监管的重要举措。在金融监管机构改革方案落实过程中，要加强党对金融工作的集中统一领导，厘清金融监管部门之间的职责边界，做好央地金融监管格局的事权划分，充分体现“央地协同”原则，避免政出多门、对金融风险监管不到位的现象，压实地方政府对于风险防范和化解的主体责任，避免金融领域风险进一步外溢，同时也着力防范其他领域风险向金融部门的溢出效应。通过有组织、有步骤地稳步高效落实机构改革任务，不断提高金融监管质效和专业化水平，促进金融业健康发展。
二是加大金融机构违法违规行为的惩戒力度。严监管与防风险密不可分，严格有效的金融监管能够维护金融市场规范良好运行，保护金融消费者的合法权益。随着《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》以及《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整中国人民银行职责机构编制的通知》的陆续发布，积极落实金融监管“长牙带刺”，积极加强监督管理力度，持续加大对金融机构违法违规行为的惩罚和警示力度，着力提高金融监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性。
三是持续优化房地产市场政策。2023年政策层面“托举并用”的支持尚未使房地产行业摆脱需求不振的困境，市场修复节奏依旧缓慢，持续性回暖动力不足。2024年各地将在已出台政策的基础上，从供需两端进一步发力，持续向市场注入信心。在需求端，满足刚性和改善性住房需求仍是主要任务，将继续因城施策、一城一策、精准施策，不断优化房地产政策，进一步降低购房成本和购房门槛。在供给端，积极稳妥化解房地产风险是首要任务，对行业的金融支持力度将进一步加大，出台更多操作性强的细化配套政策，保障民营房企融资支持政策进一步落地。此外，保障性住房、城中村改造等“三大工程”建设是构建房地产发展新模式的重要抓手，一系列支持政策有望加快出台落地，特别是新一轮保障性住房建设将加快推进，相关配套政策将进一步完善，加快构建房地产发展新模式。
四是稳妥推进中小金融机构改革化险工作。中小银行化险工作是2024年金融监管的重要任务之一，在内源性补血遇到困难的情况下，通过中小银行专项债的形式补充资本，能够增强中小银行抵御风险的能力，推动业务转型，增强服务实体经济的能力和水平，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。后续将对高风险的中小金融机构继续按照“分类施策、精准拆弹”的基本方针，稳妥有序做好风险处置化解工作。2024年，金融监管部门加强分工协作，将分类推进中小金融机构的监管和处置工作，特别是对于风险敏感的机构，将致力于实施“定点拆弹”工作。中小金融机构整体将进入一个量减质升的新发展阶段。
本文节选自《中国金融监管报告(2024)》，中国社科文献出版社，2024年6月版。主编：胡滨，副主编：郑联盛、尹振涛。
