巴劲松 李育峰 | 2023年银行业监管报告（上篇）
■ 巴劲松 中国社科院金融法律与金融监管基地特约研究员
■ 李育峰 中国社科院金融法律与金融监管基地特约研究员
摘要
2023年银行业监管回顾与发展状况
银行业发展的宏观经济金融环境
2023年银行业监管回顾
2023年银行业发展情况
2.商业银行贷款质量保持稳定
截至2023年年末，我国商业银行的不良贷款余额达到了3.23万亿元，相比上年年末上升了2500亿元。尽管如此，不良贷款比率却呈现出稳定下降的趋势，年末为1.59%，同比降低了0.04个百分点（详见图2）。2023年末，商业银行的正常贷款余额为199.3万亿元，其中，正常类贷款余额占据了194.8万亿元，而关注类贷款则为4.5万亿元。
2023年银行业主要监管举措
深化金融管理体制改革，“重塑”我国金融监管体系
2023年3月，中共中央和国务院发布了《党和国家机构改革方案》，对我国金融管理体制进行“重塑”。改革后，金融监管体系从以往的“国务院金融委领导下的一行两会一局”模式转变为由中央金融委员会和中央金融工作委员会统一领导的新架构。在这一新架构下，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会、外汇管理局等机构共同构成了一个全新的监管体系。这次改革是我国金融监管体制向更加完善的方向发展的关键一步。
1.完善党领导金融工作的体制机制，组建中央金融委员会和中央金融工作委员会
为了加强对金融工作的领导，党中央成立中央金融委员会。该委员会的主要职责包括制定金融稳定和发展规划、协调整合资源、推动工作进展以及确保政策执行。同时，设立中央金融委员会办公室为中央金融委员会的办事机构。在此过程中，原有的国务院金融委及其办事机构室被撤销。
为了加强对金融系统党建工作的领导，中央金融工作委员会（简称“中央金融工委”）被组建，与中央金融委员会办公室共同办公。中央金融工委的主要职责是领导金融系统党的各项工作。这一调整旨在进一步强化金融系统党的建设，确保党建工作与金融业务深度融合，推动金融稳定和发展。
2.组建金融监管总局，强化“五大监管”
在原银保监会的基础上，成立了国家金融监督管理总局（简称“金融监管总局”），这是直属于国务院的一个机构，其所有工作人员将按照国家公务员的统一规范进行管理。根据《方案》，金融监管总局被赋予了对除证券业之外的金融行业的监管职责，一方面要对金融风险进行妥善管理，另一方面要有效化解出现的金融风险，还要做到对违法违规金融行为的惩处。此外，金融监管总局还负责统筹金融消费者权益的保护工作。
3.深化地方金融监管体制改革，统筹优化职责分工
根据《方案》，组建地方金融监管体系，并对这些机构的布局和人力资源配置进行优化。根据这一决定，人民银行县级（市）支行的职能将被整合到地级市的中心支行，相关人员也将转移到金融监管总局的地方派出机构。此外，地方金融管理机构的发展职能将被剥离，转而专注于加强金融企业的党建工作、强化金融监管力度以及防范和处理金融风险。地方政府设立的金融监管机构专门履行监管职责。地方金融监管体系要以中央金融管理部门的地方派出机构为核心。这些措施旨在提高金融监管效率，确保金融市场的稳定和健康发展。
专栏1：首届中央金融工作会议胜利召开
2023年10月30日至31日，在北京举行了中央金融工作会议。此次会议对自党的十八大以来金融领域取得的成绩进行了全面回顾，并针对金融高质量发展所遭遇的挑战和问题进行了深入分析。会议还对当前以及未来一段时间内的金融工作进行了规划和安排。与前五次全国金融工作会议不同，本次会议首次以“中央金融工作会议”名义召开，提出要坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设中国特色现代金融体系。作为我国金融领域最高规格的会议，其在金融监管和金融稳定、机构改革等领域的政策部署对我国金融业中长期发展具有重大指导意义。
会议着重指出，金融行业应致力于为经济社会发展提供高质量服务。为此，需要创造一个良好的货币金融环境，并始终保持货币政策的稳健性，同时丰富货币政策的工具。要将更多金融资源用于促进做好金融五篇大文章的工作。此外，还需努力构建现代金融机构和市场体系，确保资金顺畅流入实体经济，避免资金空转。要明确金融机构的定位，支持国有大型金融机构作为服务实体经济的主力和维护金融稳定的基石；对中小金融机构，要严格准入标准和监管要求，引导它们在本地开展具有差异化、特色化和专业化的经营。同时，应加强法人治理结构，完善具有中国特色的现代金融企业制度。确保国家金融和经济的安全，努力推进金融领域的高水平开放。
会议强调，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。在处理金融风险的过程中，应当妥善平衡权和责、快和稳、早和准的关系，同时建立并有效执行金融风险的早期纠正机制。全面强化“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”五大监管，依法将所有金融活动全部纳入监管，切实提高金融监管前瞻性、针对性、有效性、协同性。建立防范化解地方债务风险长效机制，完善房地产金融宏观审慎管理，促进金融与房地产良性循环。及时处置中小金融机构风险，对中小金融机构进行分类处置，尤其要更加注重不发达地区中小银行风险。
会议强调，强化党中央对金融领域的集中统一领导是确保金融工作得以顺利进行的根本保障。为此，新成立的中央金融委员会和中央金融工委需充分发挥其作用，负责统筹协调和监督，确保完善党在领导金融工作方面的体制和机制。此外，还需加强中央与地方的协同合作，特别是在处理中小金融风险、打击非法金融活动等工作中，确保地方政府能够切实履行其属地责任。
修订完善资本监管规则，构建差异化资本监管体系
为全面加强金融监管，国家金融监督管理总局结合国际监管改革最新成果，立足我国银行业实际情况，按照风险为本、同质同类可比、保持监管资本总体稳定的原则对2012年原银监会出台的资本管理制度进行系统修订，于2023年10月发布《商业银行资本管理办法》（国家金融监督管理总局令2023年第4号，以下简称《资本办法》），自2024年1月1日起正式实施。
《资本办法》是一个包含正文和25个附件的综合文件，包括以下几个方面：一是在保持银行业整体稳健的前提下，提出了一个差异化的资本监管框架，确保资本监管与银行的规模及业务复杂性相适应，从而降低中小型银行的合规成本。将商业银行根据其规模和业务复杂度分为三个不同的等级，并为每个等级制定了相应的资本监管策略。其中，规模较大或跨境业务较多的银行纳入第一档，对标资本监管国际规则；规模较小、跨境业务较少的银行划为第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模更小且业务模式相对简单、无跨境业务的银行，对第三档银行进一步简化资本计量要求，降低合规成本，主要引导其聚焦县域和小微金融服务，有效发挥其在支农支小方面的优势。
二是全面修订风险加权资产（RWA）计量规则，发挥资本要求对银行资源配置的引导作用，激励银行优化资产结构，一方面权重法更精细、提升资本计量的风险敏感性，同时在一些领域适度限制内部模型法的使用，降低监管套利空间，增强标准法与高级法内在的逻辑一致性。新的信用风险加权法强调改进风险敞口的分类标准，引入更多风险因素以提升对风险的敏感度，并适当限制内部评级法的使用范围，以便更准确地调整风险参数。例如，在房地产抵押贷款中，考虑房产类型、贷款价值比（LTV）和还款来源等多个因素，设立不同的风险权重等级，从而增强对风险的敏感性。在市场风险管理方面，新标准方法不再依赖于基于仓位和资金系数的传统方法，而是通过识别风险因素和敏感性指标来计算所需的资本。为了更有效地管理风险，内部模型方法已经更新，采用预期尾部损失（ES）方法替换了风险价值（VaR）方法。同时，在操作风险管理方面，新标准方法依据业务指标，并引入内部损失乘数作为调整资本要求的一个因素，这有助于更准确地反映和准备应对可能发生的操作风险。这些改进旨在提高银行风险管理的整体效能和精确度。
三是坚持定量计量和定性内部管理“两手抓、两促进”。要求银行建立健全审慎的制度和有效的管理流程，以确保能够及时、充分且准确地了解客户风险的变化，并提升管理的精细化程度，保障风险权重的合理应用和审慎性。银行要针对信用风险建立并完善相应的规则制度，并做到有效落实，确保对银行间风险敞口进行精确的分类和识别，以达到房地产风险敞口的风险规避标准和估值要求。在市场风险管理上，内部模型法的应用显得尤为重要。这种方法将交易台作为风险管理的核心单元，强调对交易台的业务活动进行深入理解和风险评估。银行在使用内部模型法时，必须首先制定清晰的交易台业务策略。这包括确定交易台的目标市场、交易策略、风险承受能力和盈利目标等。通过明确这些策略，银行能够更好地识别和管理与交易台相关的市场风险，如利率风险、外汇风险和商品价格风险等。为了有效管理操作风险，银行需要建立一套完整的损失数据收集标准和流程。这涉及到对各类操作失误、欺诈行为、系统故障等可能导致损失的事件进行记录和分析。通过这些数据，银行可以更好地理解操作风险的来源和特点，从而采取相应的预防和缓解措施。在操作风险管理中，监管机构通常会提供一些指导性的乘数系数，用以调整和放大实际损失数据，以反映潜在的风险暴露。这些监管乘数系数有助于银行更准确地评估操作风险的严重性，并据此制定相应的资本准备和风险缓解策略。这些措施旨在确保银行能够更有效地识别、评估和管理各种风险，从而保障银行业务的稳健运行。
四是完善监督检查内容，明确要求运用压力测试工具等开展风险管理，深化第二支柱应用，进一步提升监管的前瞻性、针对性、有效性。《资本办法》根据国际标准设定了风险加权资产的最低标准，即72.5%的底线。在金融机构的风险管理体系中，除了市场风险和操作风险等风险之外，还需要将国别风险、气候风险、信息科技风险等多种风险类型纳入综合评估范围，以构建一个全面的风险管理框架。此外，将大额风险暴露纳入集中度风险评估，完善流动性风险、银行账簿利率风险、声誉风险评估标准，明确有关资本加点要求，推动第二支柱切实发挥作用。
五是强化相关定性和定量信息披露。为了加强金融监管，提高银行体系的透明度和稳定性，我国在充分考虑国内金融市场的实际情况和需求的基础上，参照国际银行监管标准——巴塞尔协议的相关规定，制定了一套全面的标准化信息披露体系。该体系旨在全面覆盖商业银行面临的主要风险类型，包括但不限于信用风险、市场风险和操作风险。此外，为了确保信息披露的质量，监管机构会对银行的信息披露进行监督和审查。这包括对披露信息的真实性、准确性和一致性进行核实，以及对银行信息披露流程和内部控制的有效性进行评估。
《资本办法》的发布是为了执行党中央和国务院关于加强和完善现代金融监管的决策与部署。其发布和实施旨在促进商业银行提升其风险管理能力，确保资本在资源配置中发挥关键的指导作用。通过引导商业银行加强经济资本的管理，优化资产结构，这有助于提升服务实体经济的效率和质量，保障银行系统的安全稳定运行，为中国经济的高质量发展提供坚实的金融支持，符合中国现代化的总体目标。
此外，为稳妥推进《资本办法》实施，2023年11月金融监管总局发布《关于实施<商业银行资本管理办法>相关事项的通知》（金规〔2023〕9号），对权重法下损失准备、信息披露、计量方法、监管报表报送、加强监督检查及办法实施中存在的部分操作性问题进行了明确。
完善风险管理监管规则
1.出台《商业银行金融资产风险分类办法》
准确分类是商业银行做好信用风险管理的出发点。为了提升商业银行在识别和评估信用风险方面的准确性，确保资产质量的真实和科学反映，从而增强信用风险管理能力，原银保监会与人民银行参考了国内外良好的风险分类标准，并结合中国银行业的实际情况及监管经验，共同制定了《商业银行金融资产风险分类办法》（中国银行保险监督管理委员会 中国人民银行令2023年第1号，以下简称《办法》）。该《办法》已于2023年2月正式公布实施。
《办法》共六章48条，主要内容包括：一是明确金融资产风险分类要求。明晰商业银行需进行风险分类的金融资产范围及“正常、关注、次级、可疑、损失”五级分类定义，明确已发生信用减值的资产为不良资产，根据资产的性质将金融资产分为非零售资产和零售资产，并为这两类资产设定不同的风险分类标准，同时对于不同问题提出具体的分类要求。二是对重组资产的风险分类提出了具体要求，包括明确重组资产的定义、认定标准、退出标准，并设定了重组资产的观察期。三是加强内部管理。要求商业银行建立和完善风险分类的治理架构和管理制度，规定风险分类的频率、方法和流程，加强风险监测、分析和信息披露工作。四是提出相应监督管理要求。监管机构对商业银行风险分类的准确性、及时性和管理情况进行监督检查和评估。对于不符合要求的情况，监管机构将根据情况采取相应的监管措施和行政处罚。
《办法》强调以债务人履约能力为中心的分类理念，适当考虑逾期天数和信用减值的影响，进一步明确了风险分类的客观指标与要求，首次对重组资产定义中“财务困难”和“合同调整”两个重要概念作出详细规定。《办法》的发布与实施有利于进一步推动商业银行准确识别风险水平、做实五级分类、充分计提拨备，为有效防范化解信用风险积累充分的“安全垫”，进而提高信用风险管理水平，提升服务实体经济质效，有利于强化各项金融监管。
2.印发《关于进一步做好联合授信试点工作的通知》
为了有效防止多头融资和过度融资，以及避免银行机构偏离自身定位盲目“垒大户”等行为，原银保监会于2018年发布了《银行业金融机构联合授信管理办法（试行）》（银保监发〔2018〕24号）。2023年3月，原银保监会发布了《关于进一步做好联合授信试点工作的通知》（银保监办发〔2023〕12号，以下简称《通知》）。
《通知》并未改变2018年联合授信管理办法的原有内容，而是结合当前的新情况和问题，从十二个方面提出了深化联合授信试点工作的具体要求。这些方面包括：联合授信的重要性得到了充分认识，并且在此过程中，及时确定参与企业名单、推动不同地区机构的参与、加强信息共享和风险防控合作、明确主导银行的职责、加强责任履行和责任追究、深化银行与企业的合作、利用银行业协会的自我管理功能、与债权人委员会协作、结合反逃废债工作、加强政策的宣传教育和规范信息的报告等方面都得到了加强和改进。这些措施旨在进一步推动联合授信试点工作的深化，提升银行业风险管理的整体效能。
自2018年试点实施以来，健全联合授信机制在促进银行间及银行与企业之间的信息共享、优化企业融资结构等方面起到了显著的积极作用。《通知》的发布有利于推进联合授信试点工作进一步走深走实，助力解决信息不对称、构建中长期可信赖的银企关系，进而提升信用风险管控水平，提升服务实体经济质效。
3.印发《银行保险机构操作风险管理办法》
操作风险是银行业金融机构经营管理中面临的主要风险之一。近年来，随着我国金融市场的进一步发展，银行机构业务范围及规模的扩大，操作风险防控形势更加复杂。为进一步提升操作风险管理水平，结合国际监管规则的修订及我国操作风险管理实践，金融监管总局对原银监会2007年出台的《商业银行操作风险管理指引》（银监发〔2007〕42）进行了系统完善，于2023年12月印发《银行保险机构操作风险管理办法》（国家金融监督管理总局令2023年第5号，以下简称《办法》），2024年7月1日起施行。
《办法》共六章，52条及附录。主要内容包括：一是强调操作风险管理应坚持审慎性、全面性、匹配性、有效性四大基本原则；二是明确操作风险治理和管理责任。清晰界定“各级业务和管理部门、负责各级操作风险管理和计量的牵头部门、各级内部审计部门”三道防线的具体范围和职责，对董监高的责任提出明确要求，并压实分支机构、附属机构的责任。三是规定操作风险管理基本要求。要求银行业金融机构建立操作风险管理制度、操作风险偏好和风险传导机制，优化管理信息系统，培育良好的风险管理文化。四是细化管理工具和管理流程。为加强对操作风险的全流程管理，《办法》规定了操作风险控制、缓释措施的基本要求，操作风险损失数据库的应用，建立操作风险情况和重大操作风险事件报告机制等三大基础管理工具以及新型工具。五是完善监督管理职责。要求监管部门对操作风险管理体系的健全性、运转的有效性进行检查评估，要求行业协会在其中有效发挥自律和服务作用。六是为便于银行机构落实执行，在附录中对操作风险类监测指标、风险偏好传导机制、操作风险等级等有关内容的含义进行了说明和举例。
《办法》与金融监管总局2013年10月发布的《商业银行资本管理办法》（国家金融监督管理总局令2023年第4号）相互配套，健全了银行业金融机构操作风险治理框架，银行业金融机构在操作风险管理方面的要求也得到明确，包括风险的识别、评估和控制工具等方面，同时，监管规则也得到了完善，以更好地适应当前操作风险管理的需求和挑战，有利于推动商业银行提高操作风险管理精细化水平。
4.出台《银行业金融机构国别风险管理办法》
为了提升银行业金融机构在国别风险管理方面的能力，金融监管总局根据会计准则的更新和银行跨境业务的实践进展，对2010年原银监会发布的《银行业金融机构国别风险管理指引》进行了修订。修订后的《银行业金融机构国别风险管理办法》（金规〔2023〕12号）于2023年11月发布。
《办法》共包含五章43条，主要修订内容如下：一是根据风险全覆盖原则，明确了国别风险表内外风险敞口的计量方法，确保风险评估的全面性。二是将国别风险准备归入所有者权益，并成为一般准备的组成部分，不仅有助于金融机构更加科学和高效地管理风险，提高对非预期损失的应对能力，而且还能避免准备金的重复计提，增强金融机构的财务稳健性和市场信誉。三是国别风险准备的提取范围和比例已得到优化，现包括未实现的贷款承诺和财务担保合同，这些表外项目通过信用转换系数进行调整后计入准备金计算。四是对国别风险转移的相关限定性要求和管理职责划分进行了改进，以增强风险管理的实效性。五是按照规范性文件管理要求，将“指引”调整为“办法”，并增加罚则条款。
《办法》的发布实施有利于推动银行业金融机构提高国别风险管理水平、提升国际竞争力，有利于弥补监管制度短板，有效防范化解金融风险。
5.印发《银行保险机构涉刑案件风险防控管理办法》的通知
为进一步提高银行业金融机构涉刑案件风险防控水平，健全涉刑案件风险防控全链条治理机制，促进银行业安全稳健运行，金融监管总局于2023年11月发布《银行保险机构涉刑案件风险防控管理办法》（ 金规〔2023〕10号，以下简称《办法》），自2024年1月1日起施行。
《办法》共分为五章四十条，主要内容包括：一是指出涉刑案件风险防控的目标是健全案件风险防控组织架构，加强内部控制和员工行为管理，有效预防违法犯罪行为。二是要求银行机构制定全面的防控制度，建立覆盖全链条和全过程的防控机制，定期分析和评估防控重点领域和措施的有效性。三是明确责任体系。《办法》强化了法人机构的首要责任，并对董事会、监事会及高级管理层在风险防控方面的职责作了明确界定。此外，还对牵头部门和内审部门的职责进行了明确的划分，以确保责任明确，提高风险管理的效率和效果，并规定内设部门和分支机构对自身职责范围内的风险防控负直接责任。四是明确要求金融监管总局及其派出机构应通过非现场监管、现场检查等方式加强案件风险防控监督管理，对存在问题的依法采取行政措施，对违反规定的依法给予行政处罚。
《办法》的推出旨在促进银行业金融机构提前识别和管理涉及刑事案件的风险，强化从源头到全链条的风险预防措施，并确保风险防控工作更加规范、科学和有效。
