郭戎 张明喜 周代数 张俊芳 | 我国科技金融的发展与监管问题研究
■ 郭 戎 中国科学技术发展战略研究院，研究员
■ 张明喜 中国科学技术发展战略研究院，研究员
■ 周代数 中国科学技术发展战略研究院，研究员
■ 张俊芳 中国科学技术发展战略研究院，副研究员
摘 要
改革开放以来，为适应国家科技改革发展的要求，在有关方面的共同努力下，中国科技创新和金融结合不断深化。我国逐步形成了适应科技金融实践的政策框架和发展逻辑，建立起以创业风险投资、科技信贷、资本市场、科技保险等为基本组成要素的科技金融体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发挥市场在创新资源配置中的决定性作用。习近平总书记提出“围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链” 的要求，并做出设立中国科创板等系列重大部署，科技金融的内涵、形式不断深化，2023年中央金融工作会议首次提出将科技金融作为构建现代金融体系要做好的首篇“大文章”，标志着科技金融发展迈入新时段。本文结合科技金融的最新进展，着重研究涉及科技金融监管的创新状态，并针对性提出政策建议。
我国科技金融业态进展
创业投资加大科技型企业投资力度
创业投资于2010年至2018年进入快速扩张期，到2015年规模首次超过欧洲，位居全球第二。2022年，在国内国际宏观环境等因素影响下，创投增速有所下滑，当年专业化创业投资机构4070家，管理资本1.45万亿元，占GDP总量1.2%（见图11-1）。
在投资方面，截至2022年底，创业投资累计投资项目数超过3.5万家。2022年当年披露投资3149项，同比下滑18.2%；披露投资金额744.7亿元，同比下滑26.3%。在投资方向上，近年来在国家相关政策引导下，中国创业投资不断向高新技术企业集聚。2022年投资于高新技术企业项目1490家，投资金额为341.5亿元，占全部投资的比重分别为47.3%、45.9%，较2021年有所提升。其中，新能源、半导体和生物科技领域的投资增长尤为突出，投资金额占比分别为14.0%、13.9%、8.1%（见表11-1）。
政府引导基金是由政府出资、市场化运作，引导投资重点方向的政策性基金。自1999年以来，我国政府引导基金经历了萌芽试点、初步探索、快速发展、规范发展等发展阶段。数据显示，我国政府引导基金2016年达到历史峰值，当年新设基金406支，总规模5402亿元。此后，受有关政策和经济形势影响，政府引导基金规模下滑。截至2023年第三季度末，我国设立的各类政府引导基金共1557只，规模累计2.99万亿元；其中，政府创业投资引导基金数量约占20%，规模约占10%。
从投资方向看，政府引导基金主要投向战略性新兴产业领域。数据显示，2022年获得引导基金支持的创业投资机构主要投资于高端制造业（11%）、生物科技（10.4%）、半导体（10.3%）、新能源高效节能技术（9.4%）等领域。
资本市场服务科技型企业的功能明显增强
资本市场有效支持科技型企业上市融资。截至2023年12月31日，A股年内共计有310只新股融资3551亿元。从行业门类来看，计算机、通信和其他电子设备制造业（54家）、专用设备制造业（34家）、化学原料和化学制品制造业（29家）占据了头部位置。在募资行业中：计算机、通信和其他电子设备制造业（1068.14亿元）、专用设备制造业（354.97亿）、电气机械和器材制造业（284.83亿）位列前三。从各板块年内上市募资情况看，创业板与科创板也占据了绝大多数份额。创业板共有108股上市，合计募资1211.89亿元；科创板则有67股上市，合计募资1438.84亿元；主板有59股上市，合计募资756.12亿元；北交所则有76股上市，募资143.95亿元。
科技信贷力度不断加大
针对科技创新实施结构性货币政策。2022年4月，科技部与中国人民银行等部门联合实施科技创新再贷款4000亿元，主动引导金融机构向科技企业发放贷款，调动金融资本精准流向科技创新领域，引导21家全国性金融机构为符合条件的高新技术企业等提供低成本信贷支持。
科技信贷作为推动国家经济高质量发展的重要引擎，其规模正呈现稳步增长的态势。根据中国人民银行的数据，这一增长趋势并非一蹴而就，而是经过长时间的积累与沉淀。当我们回顾过去的几年，可以发现高技术制造业中长期贷款余额呈现出显著的增长势头。至2023年6月末，这一数字已经达到了2.5万亿元，同比增长高达41.5%。不仅如此，这一增长速度已经连续三年保持在30%以上的高水平。这意味着，高技术制造业正受到金融政策的大力支持，为产业的快速发展注入了强大的资金动力。同样，科技型中小企业也在金融政策的推动下，实现了贷款余额的稳步增长。截至同一时期，这类企业的贷款余额已达到2.36万亿元，同比增长25.1%。连续三年，这一增速都稳定在25%以上，展现了科技型中小企业在金融市场的强劲生命力。另外，值得关注的是“专精特新”企业的贷款情况。这些企业在技术创新、市场竞争力等方面具有显著优势，因此也受到了金融机构的青睐。数据显示，全国“专精特新”企业贷款余额已经达到了2.72万亿元，同比增长20.4%，连续三年保持了20%以上的增速。除了这些重点支持的领域外，全国高新技术企业的贷款余额也呈现出增长态势。其中，中长期贷款和信用贷款占比较高，显示出金融机构对于高新技术企业发展的深度参与和信任。
随着金融政策的不断创新和完善，投贷联动试点成为了推动科技创新企业发展的重要手段。国家开发银行作为首批试点的金融机构之一，通过设立全资投资功能子公司，专门服务于试点地区的科创企业。这种模式的出现，不仅丰富了金融市场的服务手段，也为科创企业提供了更加灵活的融资选择。此外，银行与VC/PE的合作模式、认股权贷款、借助境外子公司等广义投贷联动方式的开展，进一步拓宽了科技创新企业的融资渠道。这些创新的金融产品和服务，不仅降低了企业的融资门槛和成本，也提高了融资效率和成功率。值得一提的是，2023年7月，国家发展改革委与多家银行建立了投贷联动试点合作机制。这一机制旨在通过政银合作，共同推出重大投资项目，并为这些项目提供全方位的金融服务和支持。这种合作模式不仅有助于促进民间投资和扩大有效投资，也为科技创新企业的发展注入了新的活力。综上所述，科技信贷规模的稳步增长是国家经济高质量发展的重要体现。金融机构通过不断创新和完善服务手段，为科技创新企业提供了更加便捷、高效、灵活的融资支持。未来，随着金融市场的进一步开放和金融科技的发展，科技信贷将在推动国家经济高质量发展中发挥更加重要的作用。
科技信贷专营机构蓬勃发展。国家金融监督管理总局统计数据显示，截至2023年7月28日，我国已设立科技特色支行、科技金融专营机构超1000家。在运行过程中，成立专营机构，建立专业团队，推出专属产品，制订专门的业务流程，设立专项的风险补偿机制，提高专业化经营程度。
科技信贷产品与服务不断创新。2023年，全国专利商标质押融资额达8539.9亿元，惠及企业3.7万家。开发“企业创新积分贷”专项金融产品，2022年，59家试点高新区依据量化积分，共为积分企业提供财政资金支持达307.4亿元，促进积分企业获得银行授信1178.6亿元，获得创业投资达1294.9亿元。科技部与中国工商银行共同开展科技金融创新服务“十百千万”专项行动；与中国银行联合开展科技金融“一体两翼”专项行动，促进银行与科技企业精准对接。截至2022年6月底，37个省、自治区、直辖市及计划单列市科技部门均与中国银行当地分行建立了对接机制；与国家开发银行签署合作备忘录，支持发行100亿元重大科技成果产业化专项债，设立科技创新专项贷款。支持中国银行设立目标规模300亿元的科创协同发展母基金。将建设银行纳入国家科技成果评价改革试点，优化科技信贷服务。
科技保险稳步发展
科技保险近年来取得了长足的发展，险种日益丰富，保障范围逐步拓展，为企业的科技创新活动提供了坚实的风险保障。回溯科技保险试点初期，仅有六类险种能够为企业提供保障，然而，时至今日，科技保险已发展至近百种，覆盖范围广泛，包括人身、财产、责任、信用、研发、融资、环境和知识产权等诸多领域。具体主要包括：中央财政补贴的保险产品、针对科技企业、研发机构及相关人员的传统保险产品、针对高科技技术和产品使用的责任保险、针对知识产权的保险产品和针对科研费用损失的保险产品。
政府支持力度逐步加大。科技保险可享受国家税收优惠和地方保费补贴政策；处于推广阶段的首台套、首批次保险，可享受国家保险补偿和地方补贴、奖励等政策。地方政府也不断加大支持力度，例如2022年6月，北京市出台《关于对科技创新企业给予全链条金融支持的若干措施》（京金融〔2022〕190号），提出要完善科技保险产品体系；2023年1月，上海银保监局等八部门印发《上海银行业保险业支持上海科创中心建设的行动方案（2022-2025年）》，鼓励在沪保险公司设立科技保险特色机构、专营部门或专业团队等，加强科技创新的保险保障支持力度。
科技保险的保障水平也在持续提升。根据中国保险行业协会的数据，仅仅在2017年至2020年这短短的四年间，科技保险就为相关企业和机构提供了超过1.79万亿元的风险保障，累计支付的赔款更是高达22.63亿元。这样的保障力度，无疑为企业创新活动提供了强大的后盾。特别是在一些关键领域，科技保险的作用更是凸显。例如，为了支持我国集成电路产业的发展，多家保险机构联合成立了集成电路共保体，为参保企业提供了创新型的保险产品和服务。仅在一年内，就为参保企业提供了高达5900亿元的风险保障，无疑为这一行业的稳定发展注入了强大的信心。不仅如此，科技保险还在重大技术装备和新材料等领域发挥了重要作用，科技保险对于推动我国科技创新和产业发展做出了巨大贡献。展望未来，科技保险将继续发挥其独特的作用，为企业的科技创新和产业升级提供更加全面、更加高效的风险保障，推动我国科技产业的持续健康发展。2022年，人保财险成立知识产权保险创新实验室，完善知识产权保险产品体系，研发集成电路布图设计被侵权损失保险、植物新品种权被侵权损失保险等四款知识产权保险新产品，为超过2.8万家企业的近4.6万件专利、商标、地理标志及集成电路布图设计等提供风险保障逾1100亿元。
保险资金运用日益强化。据银保监会统计，截至2021年5月底，保险资金直接投资制造业、能源、科技等领域达4.35万亿元，为科技创新提供长期资金支持。
我国科技金融监管的创新演进
创业投资监管
资本市场监管
资本市场在科技金融体系中承担着定价枢纽的重要功能，其市场变化和价格波动一定程度上反映各种信息和各方信心，进而对金融稳定甚至是经济发展平稳运行产生重要作用。高效成熟的资本市场能够充分发挥优化资源配置、服务实体经济和科技创新的职能，促进经济高质量发展。在1992年8月之前，资本市场的监管职责主要归中国人民银行负责，随后国务院证券管理委员会和中国证券监督管理委员会于同年8月成立，标志着监管职能的转移。1998年，国务院证券委员会与中国证券监督管理委员会合并，组建了新的中国证监会，统一负责全国证券和期货市场的监管工作。同时，上海和深圳两大证券交易所转由中国证监会直接管理，奠定了我国证券监管体系的基础结构。
我国股票发行监管制度经历了审批制、核准制到注册制的演变。资本市场建立初期，我国资本市场的股票发行采用审批制，监管部门设定限额并审批上市公司。1999年，《证券法》的出台标志着核准制的开始，要求股份公司上市须获得国务院证券监管机构的批准，确立了以主承销商推荐、审核委员会投票和证监会批准为核心的发行流程。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，科创板在上海证券交易所成立，实行注册制试点，这标志着我国注册制改革的实质性推进。到了2023年2月，注册制改革在中国资本市场全面展开。截至同年12月31日，A股市场中战略性新兴产业企业的比例为33.37%，而在注册制下上市的企业中，这一比例显著提升至96.11%，是A股平均水平的近3倍。从行业分布来看，注册制下的上市公司主要集中在新一代信息技术、高端装备制造和生物产业，这三个行业的公司数量合计占注册制上市公司的60%以上，其中新一代信息技术产业的公司数量居首，占比达到30.42%。
科技信贷监管
构建科技信贷监管框架体系，实施差异化监管。2009年《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》，强调适当提高对科技型中小企业不良贷款的风险容忍度；开发适合科技型中小企业特点的金融服务产品，创新还款方式，提高对科技型中小企业的增值服务。2014年，中国人民银行、科技部等七个部门联合发布《关于大力推进体制机制创新扎实做好科技金融服务的意见》，鼓励银行业金融机构完善科技企业贷款利率定价机制，通过建立科技贷款绿色通道等方式，提高科技贷款审批效率。2022年，中央深改委发布了《“十四五”时期完善金融支持创新体系工作方案》，指出要重点支持关键核心技术攻关、科技成果转化、科技型和创新型中小企业、高新技术企业等领域。我们的金融体系需要更好地支持创新，促进科技发展。在2023年，《加大力度支持科技型企业融资行动方案》的实施将引导金融机构优化产品、市场和服务体系，为科技型企业提供多元化的金融服务。金融支持工具将得到丰富，市场机制将得到优化，科技金融服务体系也将初步建立起来。2024年，国家金融监督管理总局发布了《关于加强科技型企业全生命周期金融服务的通知》，其中指出要支持银行机构单独列出科技型企业贷款规模，调整优化经济资本占用系数，提高大、中型科技型企业的不良贷款容忍度。此外，该通知还提倡长期绩效考核与差异化激励，增加科技金融在内部评价的权重，并改进尽职免责机制。设立科技创新再贷款，丰富货币政策工具。科技创新再贷款实施“先贷后借”模式，每季度发放一次，为符合条件的科技企业贷款本金提供高达60%的资金支持，贷款期限需6个月以上。该政策惠及包括国家开发银行、中国邮政储蓄银行及多家股份制商业银行在内的21家金融机构。支持对象涵盖高新技术企业、专注特定领域的中小企业、国家技术创新示范企业及制造业领先企业等。特别优先资助参与国家级科技项目、国家级创新中心、专精特新“小巨人”企业、关键产业链核心企业及其配套企业、创新基地平台参与者以及国家级科技园区内企业。
同时，还开展了投贷联动试点，优化商业银行的资本管理。这些政策的出台，为金融机构提供了更多支持科技创新的空间。早在2015年3月，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》就提出了探索金融机构为企业创新活动提供股权和债权相结合的融资服务方式。2016年4月，人民银行联合科技部等启动了投贷联动试点，首批选择了国家开发银行、中国银行等银行在五个国家自主创新示范区进行试点。到了2021年，《中国银保监会关于银行业保险业支持高水平科技自立自强的指导意见》中提出了与外部投资机构深化合作的新模式，推动金融服务在科技企业生命周期中的前移。同时，2021-2022年的科创金融改革试验区方案中也鼓励金融机构与外部投资机构深化合作，探索多样化的科创金融服务模式。2023年11月，国家金融监督管理总局发布了《商业银行资本管理办法》，对商业银行持有的企业股权投资风险进行了调整，风险权重统一设定为250%。这一举措将促进商业银行更加谨慎地管理风险，同时也鼓励他们为科技型企业提供更多支持。
科技保险监管
试点先行，探索科技保险监管特殊通道。2005年和2006年的《国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006-2020）》及其配套政策中提出要鼓励保险公司加大产品和服务创新力度，为科技创新提供全面的风险保障。这些政策的逐步推行，为我国的科技创新和金融发展提供更好的支持，促进经济的创新驱动发展，进而完善金融支持体系，为科技创新和企业发展提供更加有力的支持。2007年，科技部、原保监会《关于开展科技保险创新试点工作的通知》，提出保险行业服务科技企业的具体要求，明确开展科技保险的基本思路、工作要求和政策支持。同时，科技部和原保监会积极协调财政部和地方政府，为推动科技保险的发展争取优惠的财政政策和税收政策，且科技部和原保监会分别与北京市、天津市、重庆市等地区签署了《科技保险创新试点合作备忘录》，各地承诺给予科技保险财政支持。
全面铺开，将科技保险纳入正常化监管轨道。科技保险在试点地区进行了为期两年的探索实践，取得了良好效果。参与试点的地方政府、保险企业和高新科技企业对科技保险有了更深刻的理解，为进一步推动科技保险工作积累了宝贵经验和信心。随着更多保险机构的加入，科技保险产品种类增加，覆盖面也在持续扩大。同时，越来越多的科技企业开始利用科技保险进行风险管理，显示出保险在科技领域的重要性日益增强。2010年《关于进一步做好科技保险有关工作的通知》，提出支持创新科技保险产品；完善出口信保功能；加大对科技人员保险服务力度；提高保险中介服务质量；实施有关科技保险支持政策；创新科技风险分担机制；探索保险资金支持科技保险新方式”等八项要求，标志着科技保险工作正式在全国范围内进行推广，各地可根据自身实际，探索适合本地区的科技保险发展模式。
提质增效，优化保险公司偿付能力监管。为进一步促进科技和金融结合，科技部、中国人民银行、中国原银监会、中国证监会、中国原保监会等五部委联合下发《关于印发促进科技和金融结合试点实施方案的通知》，并于2011年初在京召开促进科技和金融结合试点启动会议，全面部署和启动科技和金融结合试点。一系列的政策文件如《关于银行业保险业支持高水平科技自立自强的指导意见》的发布，为科技保险的发展提供了明确的方向和路径。这些政策的出台，不仅强化了科技保险在保障和服务科技创新中的作用，更激发了保险机构在完善科技保险产品体系、提升综合解决方案服务能力等方面的积极性和创新性。随着科技创新的步伐不断加快，科技创新风险也随之增加。因此，强化科技保险保障与服务，对于有效规避科技创新风险、保障科技创新的健康发展具有重要意义。保险机构应积极响应政策号召，不断完善科技保险产品体系，推出更多符合科技创新需求的保险产品，为科技创新提供更加全面、深入的保障和服务。同时，优化保险公司偿付能力监管也是推动科技保险发展的重要举措。2023年出台的《国家金融监督管理总局关于优化保险公司偿付能力监管标准的通知》通过调整对战略性新兴产业未上市企业股权投资的风险权重，以及设定基于财产险风险因子的最低资本计算偿付能力充足率的方法，不仅降低了保险机构在科技创新领域的投资风险，也为科技保险的发展提供了更加稳健的监管环境。2024年国家金融监督管理总局《关于加强科技型企业全生命周期金融服务的通知》，表示通过共保体、大型商业保险和统括保单等形式，提供综合性保险解决方案。
我国科技金融监管存在的短板
创业投资监管的短板
高度行政化的多重监管方式，与行业运行规律不符。这导致行业注册难问题，增高了行业运营成本，致使创业投资机构不得不开展稳健度过高的业务，回避早前期、小规模、高风险的投资项目。
资本市场监管的短板
科技信贷监管的短板
科技保险监管的短板
三是重大技术装备首台套科技保险市场化运作存在一定难度。“首台套”和“首批次”认定标准高，申报程序复杂，合格标的过少，费率水平高，业务开展仍较为依赖政府补贴。
我国科技金融监管的思考与建议
关于金融创新和金融监管关系的认识
本报告认为，金融创新与金融监管是统一的有机整体，两者之间密不可分，存在着密切的协同关系。合理的金融监管机制能够促进金融创新的健康发展，而良好的金融创新又能为金融监管提供更加丰富的内容和手段。具体来说，金融创新与金融监管的协同机理在于两个方面：一是发展动因的协同性。金融创新只是手段而非目的，金融创新仍是以合规前提下的利润最大化为目标，而金融监管是相关部门防范金融风险、维护金融秩序、促进金融发展的形式，二者的动因并不冲突；二是发展目标的一致性，金融创新是为了促进金融资源的优化配置，提高金融业的效率。因此，在推动科技保险发展的过程中，我们既要注重金融创新，积极推出更多符合市场需求和科技创新特点的保险产品，又要加强金融监管，确保科技保险在稳健、安全的环境中持续发展。
我国科技金融监管的对策建议
1.创业投资
建议以进一步落实《私募投资基金管理条例》为契机，加快细化创业投资差异化监管政策，以解决机构注册难为突破口，大幅减少过程干预。降低报告报送、机构内设要求，降低创业投资运作运行成本。推动行政性监管向法律性监管转变，确立创业投资自律管理的中长期目标，本着“负面清单”原则，提出创业投资资本募集、合格投资人界定等方案。
2.资本市场
为了更好地实施资本市场服务高水平科技自立自强行动方案，我们还需要建立完善突破关键核心技术的科技型企业上市融资、债券发行、并购重组的“绿色通道”，以优化资本市场对科技创新的支持机制。这将有助于引导更多资源向科技创新领域集聚，激发市场科技创新活力，推动科技企业做优做强。此外，我们还应加强资本市场、科技创新与金融的深度融合，畅通“科技-产业-金融”的良性循环。通过资本市场的有效运作，促进科技创新与金融资本的深度融合，推动科技产业的发展和升级。
优化上市企业关键核心技术信息披露豁免和脱密制度。制定更加灵活的信息披露制度，根据不同行业和需求进行差异化披露。修订《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》，对于发行人关键核心技术豁免披露不对投资者决策判断构成重大障碍的，在招股说明书、定期和临时公告中，相关信息准予豁免披露。
进一步修订《科创属性评价指引》，制定关键核心技术“白名单”。牵头过或参加过国家重大计划项目的企业，通过相关科技计划评审的，科创属性认定方面给予特别支持和重点优化。
3.银行信贷
一是加快现有银行监管政策落地见效，完善差异化监管。根据监管政策实施情况，健全科技贷款授信审批、专属评价和考核体系，在防范风险牵头下适度提高科技信贷不良贷款容忍度，健全激励约束机制。突出支持科技创新的重要性，充分反映监管重点和不同类型银行机构风险特征。支持具备条件的金融机构审慎稳妥开展综合经营，建立创新孵化机制，持续开展区块链、人工智能、生物识别等科技应用。中央设立科创企业信贷风险补偿资金，提高商业银行发放科技贷款积极性。
二是适时重启投贷联动试点。选定好试点区域和试点银行，支持银行机构根据自身禀赋条件，按照商业自愿原则设立专业化的科技投资子公司，重点投资科创企业。放宽利率政策限制，适当提高不良贷款容忍度。
三是创新银行支持工具。构建以数据驱动为重要载体的授信新模式，从注重固定资产等传统抵押模式转向更注重企业的资信状况、交易数据、资金流向、供应链等多维度的全景式授信新模式。
4.科技保险
一是加快设立科技保险专业机构。设立专业化的科技保险公司，稳定政策支持机制，加大宣传推广力度，做大科技保险业务规模。培育一批科技保险咨询机构和技术风险管理机构，开展科技投保对象的创新能力画像，探索建立科技保险运营服务标准。
二是加大科技保险产品研发力度。完善涉及费用、责任、人员、知识产权等保险产品，为科技企业提供全生命周期保险产品，持续打造重点和补充性科技保险产品。开发标准化科技型中小企业服务方案，分散科技型中小企业普遍面临的知识产权保护、产品责任等共性风险。围绕信息技术、生物医药、智能制造等领域，为关键核心企业提供定制化科技保险服务，满足个性化、立体式保险需求。
三是完善重大技术装备首台套保险机制。健全首台套重大技术装备推广应用指导目录，扩大保险标的范围。有针对性地加大财政资金对“首台套”投保支持力度。
图表（略）
