■ 范云朋 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室、助理研究员
■ 张 鹏 中国社会科学院金融研究所博士后
■ 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、研究员
2023年，在国内经济下行压力加大，叠加税收、土地等财政收入下滑和地方政府支出责任扩大等多重因素影响下，地方债务风险较为凸显，稳妥有效防范化解地方债务风险的紧迫性进一步增强。党中央部署一揽子化债方案，着力建立地方债务管控长效机制，牢牢守住不发生系统性风险的底线，并用好管好地方债务来推动经济高质量发展。实施一揽子化债方案助力地方存量债务化解、遏制新增隐性债务，完善专项债券项目管理，提升其稳增长、防风险效能，推动建立地方债务监管长效机制，确保债务可持续发展。城投平台债务管理强调完善债务监测机制、加大财会监督力度、收紧融资约束条件、稳妥实施债务重组、展期和盘活存量资产等方式，合理有序地清理地方隐性债务。
2023年以来，中央更加注重施行债务全口径监管，除了隐性债务外，平台公司的经营性债务也被纳入监管，以加强地方政府融资平台公司综合治理。在中央政策的支持和引导下，地方层面通过优化地方政府债务管理机制，强化城投反腐与整改、压降融资规模与成本、积极与金融机构开展化债合作、推动融资平台分类转型发展，以及多渠道盘活存量资产拓展化债来源等多种方式加速推动隐债化解。中央层面通过完善央地事权责任，探索形成央地协调、不同部门分工合作的监管新框架。当然，这其中最基础的是地方政府要进一步理顺政府与市场的边界，不能过度干预甚至直接参与市场主导的资源配置。
1. 完善债务监测机制
2023年以来，经济下行压力加大，叠加楼市土地市场低迷，地方财政收入增长乏力，而刚性支出不减反增，债务风险出现明显积聚。今年以来贵州等地公开表示靠自身能力无法化债，叠加一些城投公司出现流动性风险事件，引起市场对地方债务风险担忧。早在2017年4月，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》提出，完善统计监测机制，相关部门建设大数据监测平台，统计监测地方政府及融资平台举债情况。次年，相关部门开发了融资平台债务监测平台，以监测统计地方债务尤其隐性债务的相关数据。2023年2月20日，原银保监会发布关于印发银行业保险业贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（银保监办发〔2023〕11号文）（以下简称《银保监11号文》）实施意见的通知，指导银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制。积极配合化解地方政府债务风险。大力整治各类违法违规金融活动。2023年7月，中央政治局会议提出制定“一揽子化债方案”防范化解地方债务风险，地方融资平台债券短期风险得到极大缓解；2023年10月21日，《国务院关于金融工作情况的报告》提出，要完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测。近期，西部省份的债务处置方案也已获得批准。当地政府正在督促各市县制定和完善本省的化债策略，同时债务监测平台增加了“防范化解地方债务方案”模块，地方正组织填报相关债务数据（包括拖欠账款化解计划、地方债化解计划等）。
2. 收紧城投平台融资条件
城投债是城投企业在公开市场发行的债券，是部分地方债务管理的重要组成部分。因其公开性对债券市场、金融机构投资产生了较大的影响，在本轮化债中受到的影响较大，相应地，有关部门对城投平台融资的监管政策边际收紧。2023年3月7日，十四届全国人大第一次会议通过的《国家机构改革方案》将国家发改委的企业债发行审核职责划入证监会，由证监会统一负责企业债券发行审核工作。2023年10月，证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》（第222号）、《关于企业债券过渡期后转常规有关工作安排的公告》明确企业债券过渡期后转常规工作安排，各交易所发布相关配套规则。在企业债券和城投债发行新政下，区县级城投主体发行企业债券几乎难通过审核。一是企业债券有项目要求，而城投债新规对部分资质较差的主体发债仅限借新还旧；二是12个债务负担较重的省市地区新增企业债券余额要求地市级以上政府出具文件地市级政府出具的文件，且省政府需承担担保责任；三是有效管控地市层面城投债余额，区县级城投较难获得发债额度。
2023年10月20日，沪深交易所对城投公司债券发行上市审核规则进行了重新修订（见上证发〔2023〕169号和深证上〔2023〕985号）。较之2022年的指引，此次修订主要有如下变化。一是对城投公司资产和偿债能力进行了具体的限制。主要体现在对城投公司的资产负债率、总资产规模、净资产比例以及弱资质主体进行了限制。二是针对发行人政府性应收款占比程度对发行人的信息披露行为和债券申报方案做了重新限定。由“发行人应当合理确定公司债券申报方案”调整为“发行人应当审慎确定公司债券申报方案”。从今年发行情况看，过渡期之后未见AA-级主体发行的企业债券，AA级城投主体发债很少，且多为原已在通道内申报项目。值得注意的是，部分城投平台公司转向境外高成本债券融资，监管部门应收紧城投境外发债政策审核，严格加强城投类主体境外发债监管。
3. 加大财会监督力度
在积极推进债务化解的同时，控制债务增量也未放松，监管部门多次强调要坚决防止新增隐性债务行为，防止一边化债一边新增。2023年8月28日，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》指出，终身问责、倒查责任。为进一步强化定期监审评估、严肃财政纪律，2023年11月，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，披露了2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例。这是2022年以来财政部做出的第三次通报，展现出中央对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为加大问责力度，再次彰显了中央对持续强化隐性债务查处问责力度、防范化解隐性债务风险的决心。本次通报涉及8个省市区，其中城投平台新增隐性债务的主要途径包括：一方面，地方政府要求或以预期土地出让收入等作为项目投资回报来源要求国有企业垫资建设、通过国企举债融资、要求代理银行垫资但长期未清算等；另一方面，金融机构违法违规向地方政府提供融资及相关服务等。
近年来遭遇房地产行情下行、土地市场转冷和地方财政收入下滑的窘境，地方政府难以通过财政资金持续支持城投公司滚续运作。更为重要的是，2018年确定的地方隐性债务处置政策要求地方政府与城投公司要“切割”，不能再新增地方政府隐性债务，且需要在2028年前将存量隐性债务化解完毕。2023年10月国务院与中国人民银行联合发布《国务院关于金融工作情况的报告》，指出稳妥推进融资平台债务重组置换等工作，发挥金融支持化解融资平台债务风险作用，支持经济平稳健康发展。回顾整个2023年，得益于各地的高度重视“控增化存”政策方针，各地城投公司依托整合重组谋划转型的步伐加快。
地方融资平台与金融机构协商，将高融资成本债务进行降息、展期、借新还旧、置换等，从而实现债务“削峰”管理。《银保监11号文》指导银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制，提前制定接续融资和债务重组预案，积极配合地方推进重点企业风险化解及遗留问题解决，确保重点企业风险和担保圈风险一体化处置。2023年以来，各省市地区将提升信用评级、拓宽融资渠道作为推动城投公司整合重组的关键目标之一。2023年3月，财政部《预算草案报告》提出，加强融资平台综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。在摸清地区城投企业的情况下，由省级政府统筹，结合地区经济发展水平、区域资源、公共服务需求情况，有序推动区域内城投企业整合、重组、优化，集中成立新的融资平台。新平台与金融机构合作，通过发债、银行贷款等多渠道融入资金，降低融资成本，化解债务风险。在各地印发的政策和文件中都有体现。
加快盘活存量国有资产等方式补充地方财力，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于拓宽社会投资渠道、降低政府债务风险和企业负债水平等具有关键意义。2023年11月3号，国家发改委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，提出鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。盘活被低效运用的国有资产、提升国有资本运营效率、提高银行存量信贷资产质量是化解地方政府债务的重要途径。在融资平台化债过程中，可以充分利用多样化的金融产品来盘活基建资产，同时加强对基建设施的运营和管理，形成存量资产与新增基建投资的良性循环体系。盘活国有资产的路径包括：公募基础设施证券投资基金、资产证券化、政府和社会资本合作等。例如，山东省政府年初首次公开提及融资平台的调查和债务风险预警进行表态，真正意义上公开重视融资平台的债务风险预警机制，省政府在济南市开展一系列城投平台的整改和重组工作。又如，安徽省《进一步盘活存量资产扩大有效投资实施》，提到“以大带小、以强带弱、以小促大”加快推进市县城投平台公司整合，进而提升平台公司信用评级，即要达到公开市场信用级别AA。随着深化地方国企改革政策逐步落地，将助力平台企业提升核心竞争力，推动融资平台企业市场化转型与高质量发展，进一步保障其偿债能力稳定、防范化解债务风险。
2023年是地方化解债务风险的关键一年，中央提出指定一揽子化债方案，促使各地积极引导金融机构按照市场化、法制化原则，通过债务展期、置换等分类施策“控增化存”，显著缓释地方债务短期风险，为中长期建立地方债务管理长效机制腾出空间。但从我国地方债管理制度建设和城投平台的处置工作具体实施情况和效果来看仍存在一些问题，影响了稳投资、稳预期、促增长、促改革功效的。加强地方债务管理仍需进一步加强。
为了更好地管控政府债务风险、加强地方政府信息公开透明，提高政府资产管理，地方政府资产负债表的编制迫在眉睫。
第一，全面清查摸清地方债务底数。虽然一系列政府政策出台在一定程度上提高了地方政府债务信息的透明度，但是，地方债务结构复杂，时至2023年末，部分地方可能仍然存在或有债务扩张，各地也难以建立一致标准的化债框架。因此，加强地方政府完善债务信息披露，将城投平台为代表的隐性债务或或有债务根据性质差异区分对待，加强对地方政府债务信息公开频次、债务规模统计口径的管理，提高地方债务信息的可得性和可比性，进而实现对地方政府债务实施全口径管理。建议相关部门建立常态化沟通交流机制，以2014年底审计、2015年《新预算法》实施到2018年前隐性债务存续和2018年后杜绝隐债为三个阶段，明晰和统一隐性债务统计口径，防止底数不清导致债务风险指标失真。
第二，厘清资产家底。相比于债务统计，地方政府资产家底更不清晰。资产统计面临估值定价、账实不符方面等难题，一些政府资产存在多元管理、权属不清的问题。国有资产分别由不同部门归口管理，造成跨部门统计加总的困难。经营性国有资产的管理主体多元化现象更突出。行政事业性国有资产往往产权不明晰，权属变更滞后，甚至部分资产无产权证明。建议由更高层次机构统筹协调，把地方政府的资产家底摸清。
充分运用国家信用和中央政府信用，适当增发国债“替代”低层级、高成本地方债务，是从国家治理高度处置地方债务风险的重要举措。第一，对因中央与地方共同事权形成的隐性债务，经过审计，可以将其部分认定为法定债务，纳入到地方债务限额管理体系之中。考虑到当前中央政府仍有较大的加杠杆空间，且国债利率水平较低，在严肃财经纪律和规避道德风险的前提下，通过适当发行国债置换地方政府隐性债务，是缓释地方债务风险、处置或有债务的有效策略。第二，通过货币政策优化和金融监管配合化债。中央发债扩大国家信用的同时，可以通过央行二级市场购买国债的公开市场操作来维稳市场利率，避免市场利率迅速上升加剧地方政府债务负担。第三，持续推进特殊再融资债券置换地方隐性债务。特殊再融资债券置换是迈出“一揽子化债方案”的重要步骤，再融资债券通过地方债限额回收-再分配机制，较好解决了欠发达地区、债务风险较高地区的债务限额问题。
约束隐性债务无序扩张亟待构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政体制，中央需要动员公共资源和提高组织效率，并赋予地方政府与事权相匹配的财力。
第一，保障地方政府财权事权相匹配，防止超出财力而盲目举债。一方面，拓宽融资渠道，提高地方财政自给能力和水平。一是健全地方税体系，适当扩大地方政府的税收管理权限。二是房地产仍是国民经济支柱产业，积极探索土地财政模式从增量扩张到存量优化转型，包括房地产税、城市更新等。三是厘清政府与市场关系，合理界定政府职责。中国“发展型政府”的主要特征是部分地方政府长期大包大揽，投资效率不高，财政成为一切社会经济风险的最终承担者，从而导致风险集聚并集中体现为地方债务风险。应理顺政府与市场的关系，打破地方政府低效或无效投资、中央政府最终买单的怪圈。四是提高财政资金使用效率。建立政策出台前评估和实施效果问责机制，着重提高财政资金使用效率，而不是简单地扩大财政支出或负债规模。
第二，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，因地制宜确定财政事权履行方式。基于根据基本公共服务的事权属性来确定财力来源和支出责任归属。对于全国性、区域性和本地化的重大和必要基础设施建设类无收益公益项目，通过发行国债和地方政府债券进行融资；对于有一定收益的公益项目，通过发行专项债的方式鼓励融资平台承接；对于经营性项目，可以按照市场化原则由融资平台自主融资、自负盈亏。对于重大基础设施或新型基础设施，可适当提升中央政府事权，并匹配中央财权。
地方融资平台为主要载体的隐性债务一定程度上承担了地方经济社会发展的财政支出职能，是财政政策的补充工具，甚至被称为“第二财政”，其债务规模的扩大与经济经济发展的周期性变化和体制性安排直接关联。当前，经济发展进入新阶段，推动地方经济高质量发展，首先需转变地方发展理念，破除“唯GDP论”政绩观。进一步完善债务风险考核激励约束机制。一是构建地区债务稳健性综合指数来衡量债务风险。该指数应综合考量地方经济发展水平、财政可持续和金融稳定性等因素。二是将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计和离任审计，严格落实违规举债终身问责、倒查责任。三是实行政府债务风险监测正向激励，将政府债务风险防控绩效评价结果作为分配新增债券额度的重要依据，并对绩效考评排名靠前的地区给予资金和额度奖励。例如，可以将纳入地方政府债务指标的“高质量增长”考核体系同地方政府全口径债务审计常规化结合起来。此机制设计有助于让地方政府更加关注举债的效率，更好地实现增长与债务的平衡。
随着更多的公共基础设施投资项目采用发行国债或地方债的方式融资，城投平台功能转型需加速推进。但是，鉴于城投平台与地方政府的特殊关系，相关部门针对城投平台转型工作应根据各地实际情况，采取差异化、适应化的措施进行有序处理。
第一，进一步规范融资平台与地方政府之间关系。“城投信仰”背后的支撑是地方政府的隐性担保。推动融资平台市场化转型，要建立融资平台自身的企业信用，明确融资平台的经营性质，按照市场规则自主经营和自负盈亏。2022年，全国已有百余家城投企业宣布退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。这一方面意味着在债务关系上与政府划清界限，在融资渠道和融资规模上减少限制，另一方面意味着城投平台可通过更为市场化的方式进行经营，进一步拓展业务空间。未来，融资平台与地方政府之间的关系需要进一步规范化，对于融资平台，应该遵守相关法律法规和市场规则，加强内部管理和风险控制，避免出现违规行为和重大风险；而对于地方政府，应该遵守相关法律法规和规定，加强监管和规范市场秩序，维护公平竞争的市场环境。对市场化转型平台，坚决厘清与各级政府之间的关系，在管理方面“去行政化”，在财务方面与政府划清债务关系，严格禁止各级政府为此类平台做信用背书。
第二，进一步提高融资平台经营效率。近年来，融资平台已较少参与公益性项目建设，融资平台的市政建设职能在部分地区已实质性剥离，未来要加强平台公司市场转型后的可持续经营。长期以来，融资平台资产多是以安置保障房、自建综合体、基础设施等为政府垫资建设的项目，融资平台无法及时收回政府回款，导致应收账款保持高位水平，债务风险较大。同时，由于自身项目管理能力弱，市场化运作水平不足，导致资产运营效率低下，不能有效地形成良好现金流。融资平台首先应提高资产管理效率，优化企业资产结构，促使平台公司重新定位和转型升级。融资平台的业务范围通常是根据当地政府的规划和土地一级开发等来开展的，这限制了其市场拓展的空间。因此，融资平台需要积极拓展业务范围和市场，增加自身的竞争力。
第三，进一步完善内外部配套措施。融资平台转型的目标是成为地方国有企业或混合制企业，在转型过程中要建立内外部配套制度的建设。融资平台要从组织架构方面入手，建立有效的内部管理制度和流程，规范各项业务操作，提高企业的运营效率和管理水平。一方面，要加强人才队伍建设，引进专业的、高水平的职业经理人，并赋予其有吸引力的薪酬待遇，以提高融资平台的独立性，摆脱所属政府的行政控制。另一方面，提高市场竞争力，通过技术创新和产业升级来提高产品的市场竞争力，促进企业可持续发展。
本文节选自《中国金融监管报告(2024)》，中国社科文献出版社，2024年6月版。主编：胡滨，副主编：郑联盛、尹振涛。
