郑联盛 | 健全宏观经济治理体系以提升宏观政策效能的思考

推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。作为划时代的重要会议，党的十八届三中全会就提出了国家治理体系和治理能力现代化的重大时代命题。包括国家治理体系和治理能力现代化在内的诸多新思想、新思维、新论断组成全面统一的战略部署，开启了新时代全面深化改革、系统推进现代化的新征程，开创了我国改革开放新局面。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就新时代坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出了顶层设计和全面部署。党的二十大继续强调要推进国家治理体系和治理能力现代化。党的二十届三中全会赓续党的十八届三中全会、十九届四中全会和二十大精神，着力将国家治理体系和治理能力现代化这一蓝图绘到底，并再度强调到二〇三五年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。

宏观经济治理体系是党领导下管理宏观经济的制度体系，包括宏观经济的制度安排、体制机制、法律规范、政策决策、实施和保障措施等。健全宏观经济治理体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是我国经济制度安排和制度执行能力的基础保障。

健全宏观经济治理体系是更好发挥中国特色社会主义制度优势的内在要求，是构建高水平社会主义市场经济体制的应有之义，是实现中国式现代化的必由之路。第一，科学的宏观调控和有效的政府治理是充分发挥有为政府或政府“有形之手”的基本举措，彰显了社会主义市场经济体制的独特优势。第二，高水平社会主义市场经济体制要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。这就要求政府要健全宏观经济治理体系，健全现代市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时着重防范市场失灵。第三，中国式现代化是一个系统工程，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。这更需要健全宏观经济治理体系，有效吸收现代化的普遍规律，同时客观结合中国国情，有效推进“两步走”战略，全面建成社会主义现代化强国。

（一）完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制

我国作为社会主义国家，国家战略规划体系在经济社会发展中发挥了重大作用。在新中国成立的75年中，一个个“五年规划（计划）”指引着改革发展的方向，助推我国成为全球第二大经济体。特别是改革开放40多年中，我国经济社会发展基本是五年一个台阶不断向前迈进。党的十八大以来，“十三五”规划指引全国并圆满完成到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，全面建成了小康社会。“十四五”规划更是乘势而上，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，分别设置了五年目标和2035年远景目标，为基本实现社会主义现代化提供了战略指引。

完善国家战略规划体系主要考虑规划设计和规划实施两个方面。一方面，要优化国家战略规划制定框架，提升战略规划的顶层设计水平和宏观战略引导功能；另一方面，要着重强化国家战略规划的实施体系建设，确保规划有效衔接、切实落地、持之以恒。同时，要完善政策统筹协调机制，在实施国家发展规划和重大战略过程中，通盘考虑不同市场主体的利益诉求和客观约束，有效统筹不同政策举措，优化增量资源配置和存量结构调整，形成系统合力，形成同题共答的聚集融合效应。

更为重要的是，要把经济政策与非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估体系中，着重增强宏观政策取向一致性。在经济增长相对疲弱的周期中，市场微观主体可能对扩张性的宏观经济政策不甚敏感，不太愿意扩张资产负债表，即企业可能因为风险收益考量而对宽松经济政策缺乏直接的正向反馈，但是，企业可能因为环境保护、安全生产等政策要求直接降低产能利用率甚至减少产能并形成紧缩效应。当前，在国内外复杂形势下，市场预期对于进一步夯实经济向好回升态势具有关键作用，规避非经济性政策对市场预期潜在不利影响、避免造成微观主体紧缩效应是非常急迫的任务。

（二）深化财税体制机制

财税体制机制是一个国家宏观经济治理的核心内容之一，是统筹政府资金资源集权和分权关系的关键领域，也是国家治理的关键支柱。《决定》着重在预算体系、税制安排和央地财政关系等方面作出重要部署，着力于构建与中国式现代化相适应的现代财税体制机制。当前，我国地方政府承担较大的事权而持有较小的财权，即使考虑转移支付，可能仍然无法填补事权与财权不匹配的资金缺口。这种不匹配性被认为是当前地方债务问题的重要体制机制根源之一。当然，地方债务问题凸显的原因多重，比如地方政府政绩观扭曲、考核标准短期化及地方政府与平台公司关系界限不甚明确等。

党的二十届三中全会将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，这本质上是要求建立全口径政府预算管理。当前，我国实施的是以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金“四本账”为核心的预算制度。但在这种制度下，部分依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入并没有纳入现行预算体系之内。比如，地方融资平台的债务部分是依靠政府信用（或隐性担保）和国有资源资产而获得的，但部分债务融资却游离在预算体系之外。当然，从实践角度看，地方平台公司的债务融资是否要全部都纳入“预算”之内，如何界定依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入等还需要进一步明确、细化和落实。

《决定》着重强调建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。一方面，要增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。在地方税体系改革上着重强调了拓展地方税源、适当扩大地方税权和下沉部分非税收入管理权限等重大举措。尤其在税源拓展上，消费税和合并后的地方附加税是重点。另一方面，要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。此前，中央政府通过委托地方政府代行中央财权事权，这能更好地根据地方实际情况促进经济社会发展，但个别地方政府存在越权或混淆中央与地方财权事权关系等情况，衍生出包括地方债务问题、央地权责不明等一系列值得进一步改革优化的问题。

（三）深化金融体制机制改革

党的二十届三中全会在现代中央银行制度、优化金融服务实体经济、完善金融机构定位和治理、资本市场建设、提升金融监管质效和促进内外联通等领域进行了部署。习近平总书记在关于《决定》的说明中进一步指出，金融领域要着重“完善金融机构定位和治理，健全投资和融资相协调的资本市场功能，完善金融监管体系。”这是党中央基于中国式现代化的内在要求对金融体系提出的改革任务。

首先，金融机构发展需再定位。在过去较长的一段时间里，我国金融体系较为注重高速发展，是一种以规模扩张、盈利驱动的粗放式发展模式。但是，当前已进入高质量发展阶段，各种要素资源难以维系原有路径，金融机构要更多回归服务实体经济的定位，提升现代公司治理水平，着力构建与金融强国和经济高质量发展相适应的强大的金融机构。

其次，资本市场功能发挥亟待提升。发展多层次资本市场是党和国家的重大部署，我国已经建成全球第二大资本市场，但我国资本市场的投资功能有待进一步提升，投资和融资两个功能相互促进的良性循环机制有待健全。特别是，中国式现代化必定是一个创新驱动发展的新模式，如何形成长期资本或耐心资本、促进科技创新和自立自强、形成科技—产业—金融良性循环引起广泛关注，资本市场的作用不可忽视。

再次，金融监管有效性是基础保障。《决定》着重强调包括制定金融法在内的金融监管体系改革。金融是处理风险的专业部门，金融体系无法完全消除风险，而金融监管是防范重大金融风险特别是系统性金融风险的关键保障。面对错综复杂的内外形势和金融风险有所暴露的挑战，依托制定金融法，加强金融法治建设，提升依法监管水平，完善金融监管和治理能力建设。这将进一步形成中国特色金融监管框架，为金融稳定和高质量发展提供了更为扎实的保障。

最后，金融内外联通是非常必要的。虽然个别国家实行逆全球化举措和霸凌主义行径，面临外部打压，我国开放的大门要越开越大，特别是要加快推进制度型开放，完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，强化与国际市场和世界经济的有效关联及良性互动，加快构建新发展格局。

（四）完善区域协调发展战略机制

长期以来，我国实施的区域经济布局和区域发展战略为各地经济社会发展提供了顶层设计、推进机制和保障体系。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等已成为经济发展的龙头，西部大开发、东北全面振兴、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化不断深化发展，雄安新区和成渝双城经济圈建设均取得积极进展。

当然，根据中国式现代化的内在需求，地区间发展不充分不均衡是我国区域发展的主要矛盾。如何有效促进区域融合、缓释区域差异、形成全国统一大市场，是未来的重点任务。如果说，我国一系列区域发展战略是一种横向战略，那么，未来我国区域发展更需要一种能有效贯通不同区域的纵向战略，即以功能作为支撑形成适应中国式现代化的统一功能体系。举一个例子，当前，我国及各地区社会保障体系建设已经取得较好成绩，未来如何适应全国统一大市场和人口自由流动新格局，仍需在跨区域社会保障体系和公共服务均衡化上进行更多的改革与完善。

宏观经济治理体系建设为我国经济发展取得历史性成就提供重要保障，当然，在中国式现代化的进程中，经济是动态变化的，微观主体对宏观政策的反应也是不断变化的，健全宏观经济治理体系是长期任务。为了更好地健全宏观经济治理体系，还需要在以下几个方面进一步发力。

一是处理好政府与市场关系。提升宏观经济治理质效的一个基本前提就是有效市场。通过科学的宏观调控和有效的政府治理，依托社会主义市场经济体制，有效、有序、有力传导战略规划和政策意图，以实现既定的经济发展目标。市场体系也是《决定》在第二部分“构建高水平社会主义市场经济体制”中强调的。充分发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，即让市场在资源配置中充分发挥决定性作用。以金融为例，金融市场体系建设要着力完善交易促进、信用转化、信息传递、风险管理、政策传导和内外链接等基础功能，这才是市场提升资源配置的质效。同时，《决定》强调完善要素市场制度和规则，金融市场要素的价格决定机制是金融市场机制的基础体现。利率、汇率和国债收益率等“三率”形成机制改革由来已久，但仍有进一步优化提升的空间。对一个国家来说，国债收益率曲线如何防止挂钩或期限定价扭曲，如何发挥无风险收益率功能，如何更好地成为定价基准，如何引导长期资金配置等是基础性任务。此前不久，我国10年期国债收益率显著下行，各类金融机构追逐超配国债或其他利率债，也侧面反映了国债收益率曲线仍需进一步完善。

二是政策协同。如何围绕一个指向性明确的目标，形成政策协同效应是一个基础性任务。从财政政策和货币政策协调来说，这是一个非常经典的宏观经济治理或宏观政策调控的关系问题。一般的理论逻辑下，财政政策具有直接拉动总需求的效应，而货币政策的影响被认为是间接性的，因为货币政策需要通过金融体系进行传导且需要以微观主体需求作为支撑，如何更好统筹直接效应和间接效应一直是国际社会一个现实的政策难题。党的二十大报告强调要加强财政政策和货币政策协调配合，中央金融工作会议进一步强调要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，而党的二十届三中全会更加侧重财税体制改革。在我国政策传统思维中，财政和金融不分家；从学理角度上看，政府债务和货币发行都是依托政府信用获得的收入。近期，关于中央银行购买国债的政策讨论非常热烈，实际上我国有明确的法律对此做出规定，但各界乐此不疲，从一个侧面也说明财政政策和货币政策有进一步优化统筹协调的必要性，这也是实现经济高质量发展的必由之路。当然，政策协同效应不仅是财政与货币的关系，宏观经济治理是一个系统工程，涉及多个经济管理部门和其他部门。

三是内外统筹。《决定》着重强调开放是中国式现代化的鲜明标识，再度强调对外开放是基本国策，并对完善高水平对外开放体制机制进行了全面部署，稳步扩大制度型开放，深化外贸体制改革，深化外商投资和对外投资管理体制改革，优化区域开放布局，完善推进高质量共建“一带一路”机制。在完善高水平对外开放体制机制中，一个重要的问题就是内外经济治理的统筹。在开放条件下，主要国家的经济增长或政策调整存在显著的互溢效应，一个国家的经济金融体系必然与自身的外部治理和其他国家的外部治理关联在一起。宏观经济政策协调一致是全球经济治理的主要任务之一，特别是主要大国经济周期和市场走势存在分化甚至相悖时，国际政策协调和全球经济治理的必要性更加凸显。《决定》因此也提出要积极参与全球经济治理体系改革，其中，相通相容的规则、规制、标准，透明稳定可预期的制度环境及同国际通行规则衔接的合规机制等都是重要的治理内容。这些都对我国参与全球经济治理提出了更高的内外统筹要求。

总而言之，《决定》明确了进一步全面深化改革的总目标，描绘了全面建成社会主义现代化强国的路线图，为中国式现代化提供了根本遵循和行动指南。未来，要以科学的宏观调控和有效的政府治理为基础，健全宏观经济治理体系，提升宏观政策效能，有效支撑国家治理体系和治理能力现代化，更好地推进中国式现代化和中华民族复兴伟业。