胡滨:放缓与骤紧——2021年金融监管回顾与展望

2021-02-28

2021年2月24日,中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长胡滨出席由国家金融与发展实验室主办的“复苏可期、风险犹存——中国金融发展2021年展望”会议,并对中国的金融监管进行了回顾与展望。以下内容为会议实录整理:


各位现场的朋友,大家上午好!今天很高兴借这个机会跟大家一起对中国金融监管做个回顾和展望。总结一下,对于2021年包括已经过去的2020年,在岁末年初回顾的时候有两个关键词,趋缓和骤紧趋缓”针对的是金融监管的整体形势,骤紧是对于局部某一些领域的监管在骤紧。具体而言,一是金融监管强化趋势趋缓;二是数字服务监管成监管核心议题,这方面是骤紧;三是国内金融监管改革持续完善;四是未来监管的重点是数字服务和平台经济,这将成为金融监管的重点领域。


2020年国际金融监管回顾


全球的金融监管趋势持续放缓2008年金融危机之后,随着奥巴马政府上台,全球金融监管呈现强化监管的趋势。但是经过十年的轮回,特别是特朗普政府上台以后,以美国为代表的全球金融监管开始进入逐步放松管制阶段。再加上这次新冠疫情对于实体经济、全球经济的冲击,为了经济的稳定和发展,金融监管趋势在持续放缓。


这里可以看到一些证据。从美国来看,受新冠疫情影响,2020年3月美国股市出现4次熔断,这是疫情对整个经济冲击导致监管放松的一个重要表现。美国股市1988年设立熔断机制,新冠疫情前仅有1次熔断。另外,主要经济体出台了各类救援政策以稳定市场预期,力度超过金融危机时候的水平,其目的都是放松管制来刺激经济。美联储在2020年8月出台新的政策框架——平均通胀目标制,使得宽松的政策取向更加明显。这里梳理了平均通胀目标制下的部分政策工具以及主要功能,其核心还是超调、削峰填谷、跨期调整,为了恢复经济和信心。这是我们看到监管放松表现的第一个证据。

第二个证据是《巴塞尔协议》的实施推迟。按照原定计划应该在2022年开始实施,但是2020年3月底央行行长与监管当局负责人会议决定将巴塞尔协议Ⅲ的开始实施时间推迟一年至2023年1月1日。《巴塞尔协议Ⅲ》的推迟有助于全球银行业更好地应对新冠疫情造成的总需求和总供给冲击,同时缓释银行资本金补充压力。


第三个证据是,国内资产管理新规的实施推迟到2021年的年底。国内资管新规原定计划于2021年初正式实施。但是受新冠疫情的影响,使得整个金融机构开始采用减利让费等一些方式刺激经济,再加上中国金融体系当中特别是中小银行出现了很多不良,以及中小银行的流动性危机等等,导致放松了金融监管,将资管新规的实施推迟到2021年的年底。新规的推迟为金融机构资产管理存量业务的处置提供更多的时间和空间,有助于缓释新冠疫情对金融机构和金融体系的风险冲击。以上几个证据使我们非常清晰看到全球金融监管包括中国金融监管整体形势放缓。


新冠疫情使全球数字化转型加速。新冠疫情的爆发加快了金融科技应用步伐,数字服务与数字市场发展进程被催化。特别是去年疫情严重的时候,数字经济和无接触金融服务在抗疫过程中起到了突出作用。国家也出台了各类措施,鼓励通过数字金融的方式来推动实体经济的发展。这样的贡献很突出,但是随之而来的是数字服务消费者保护、大型互联网科技平台监管、数字治理等监管问题。


2020年国内金融监管回顾


除了数字金融服务消费,第三方支付和网络借贷领域的监管也在趋紧。第三方支付监管强化。2020年支付领域风险点集中于网络新型违法、反洗钱、个人信息保护等三个领域。2020年4月30日央行针对第三方支付机构首张过亿的罚单,为1.16亿元其原因是未按规定开展备付金集中交存和反洗钱不利。除此之外,网络借贷领域风险持续收敛,互联网金融专项整治及互联网借贷风险监管取得决定性成果。中国网络贷款平台数量变化显示了监管部门开展的整个P2P网贷清理和整顿情况,网贷平台数量已经归零,取得了决定性的成果。但是,对于P2P网贷整体的发展,从出生到繁荣爆发式增长再到归零,对于这样运动式发展、运动式监管要进行反思。


再看一下中国情况,对整个金融监管体系是在持续不断地完善,进一步强化系统性金融风险防控制度。突出表现在监管规则、法律制度方面,如《中国人民银行法》正在修订。主要是为了落实党中央对金融改革的战略部署,尤其是匹配国家治理体系和治理能力现代化建设的要求,建设现代化中央银行;推进金融供给侧结构性改革,更加有效防范化解系统性金融风险;适应国际金融监管趋势等等。再看我们前期做过深入研究的关于金融控股公司的问题,《金融控股公司监督管理试行办法》在2020年11月1日正式实施。对于互联网金控机构,已经按照此《办法》逐步开始规范。还有一个是2020年12月3日正式颁布的《系统重要性银行评估办法》,该《办法》完善了我国系统重要性金融机构监管框架,建立了系统重要性银行评估与识别机制。


对国内金融监管来说,最突出的表现在于重点风险环节把控有力,重大风险事件处置得当。我们称之为“精准拆弹”。这里有四个重大事件可以作为代表。首先是对于房地产市场,出台了房地产金融审慎管理制度。如房企融资的三条红线,包括长租公寓“租金贷”问题的整治和化解。其次是关于中小银行的危机,以恒丰银行、包商银行为代表。恒丰银行经过这次资产重组后,监管的各项指标都趋于良好,拨备率、利润率都在迅速上升。包商银行也尘埃落定,进入破产程序,新成立的蒙商银行和徽商银行把包商银行的业务都承接下来了。最后是关于中行“原油宝”事件,监管部门对涉事机构和个人作出了处罚。更为重要的是司法部门对于投资者起诉中行做出了裁决,这个定性为中国的银行业未来从事衍生品交易的责任承担给出了方向,这是具有里程碑意义的。最终的判决结果是中行承担投资者的全部穿仓损失和20%的本金损失。


2021年金融监管展望


金融监管在2021年会有什么趋势呢?这里列出了六个方面:第一,垄断监管将成为国际社会金融科技、数字服务和数字市场监管的重要内容,反垄断将成为美欧及国际社会对大型互联网科技公司监管的核心条款。第二,系统性金融风险防控常态化,宏观审慎政策进一步优化,重点风险领域监管进一步强化。第三,金融管理部门将注重稳定宏观杠杆率。第四,国内监管机构将加大对互联网平台公司的监管。第五,高风险中小银行、保险、信托机构风险处置任重道远。第六,房地产金融的审慎监管将继续维持。


数字服务与市场监管思考


后面我想谈一点反思。我们如何看待对于未来一个时期整个数字平台、大型科技平台的监管问题?我们要客观冷静地分析,不管国内还是国际数字服务商特别是平台机构,都为经济社会数字化发展、普惠金融、金融要素市场化和疫情防控及复工复产等做出了积极贡献。下一步的方向是鼓励、规范数字平台的发展,继续服务实体经济。


同时我们也要看到,中间由于快速发展所涉及到的风险隐患。比如数字化转型加速,数字服务(包括金融服务)具有强大的规模经济、外部经济、(双边市场中)跨边网络效应和赢者通吃效应,在去中介过程中又是一个再中介过程,内在关联性、系统复杂性、市场支配地位应用及数据垄断、数据隐私及消费者保护等一些列问题。这些问题都是不容忽视的。但是如何解决仍是一个崭新的命题,目前还没有一个系统的解决方案。在这种情况下监管者面临的一个难题就是,如何平衡好数字化转型的创新与风险匹配二者之间的关系,这是未来监管者要思考的重点。


对于这个问题我们自己的看法是:第一,对于金融科技公司、大型互联网平台必须强化监管。按照中央文件的精神全面纳入审慎监管中。但是在审慎监管过程当中我们要注意处理好对类似平台公司监管的边界,因为对于这样大型的平台公司说金融业务是深深浸入平台的各业务当中,很难把电商业务、交易业务等和金融支付进行切分。金融监管介入其中的时候,对于大型平台公司来说边界在哪儿怎么从金融业务的边界切入监管不能够盲目的扩大金融监管的边界,是我们需要注意的。第二,平台监管要吸取P2P监管教训,不搞运动式监管、一刀切监管,要实施法治化、差异化和包容式监管。第三,垄断是平台监管的核心内容,尤其需要特别关注数据垄断及其风险。但平台垄断的监管不能采用原有监管模式,双边或多边市场的垄断具有实质性差异,如相关市场界定、不对称定价、不对称竞争、支配地位等。第四,数据隐私和消费者保护与垄断是监管的两个维度,不要将消费者保护与垄断混为一谈。这是欧盟为何同时出台《数字服务法》和《数字市场法》(草案)的原因所在。


《中国金融监管报告(2021)》即将发布


最后做个预告,在今年5月份我们将正式发布《中国金融监管报告(2021)》,总报告就是聚焦大型科技平台的发展与监管问题,特别是关于数据治理以及反垄断问题。未来我们将组织团队就这个问题出一个专门的研究报告。


谢谢各位!


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